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24 de Junho de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Câmaras Cíveis / 4ª CÂMARA CÍVEL
Publicação
04/05/2021
Julgamento
29 de Abril de 2021
Relator
Moreira Diniz
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Inteiro Teor



DIREITO ADMINISTRATIVO - DIREITO PROCESSUAL CIVIL - APELAÇÃO - MANDADO DE SEGURANÇA - MUNICÍPIO DE NOVA LIMA - QUESTIONAMENTO DE ATOS PRATICADOS NA SINDICÂNCIA E NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR INSTAURADO CONTRA SERVIDORA - QUESTIONAMENTO DE ATOS DISTINTOS, PRATICADOS POR AUTORIADES DISTINTAS - ARTIGO 113 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - AUSÊNCIA DE HIPÓTESE DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO - OBJETO E CAUSA DE PEDIR DIFERENTES - INEXISTÊNCIA DE AFINIDADE DE QUESTÕES POR PONTO COMUM DE FATO OU DE DIREITO - IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO - EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO - RECURSO PREJUDICADO.

- De acordo com a legislação processual, em se tratando de cumulação de pedidos contra réus diferentes, exige-se que, entre estes, exista comunhão de direitos ou de obrigações relativamente à lide; entre as causas exista conexão pelo pedido ou pela causa de pedir; ou ocorra afinidade de questões por ponto comum de fato ou de direito.

- No caso, a petição inicial do mandado de segurança é inepta, na medida em que a impetrante, no mesmo processo, ataca atos distintos da sindicância e do processo administrativo disciplinar, praticados por autoridades distintas, sendo que os pedidos estão baseados em fundamentos fático-jurídicos distintos e não relacionados entre si, não se configurando qualquer das hipóteses previstas no artigo 113 do Código de Processo Civil.

APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0188.18.003366-7/002 - COMARCA DE NOVA LIMA - APELANTE (S): FLAVIA CRISTINA FARIA COUTO - APELADO (A)(S): MUNICIPIO DE NOVA LIMA - AUTORID COATORA: MEMBRO DA COMISSÃO MUNICIPAL SINDICANTE, PREFEITO MUNICIPAL DE NOVA LIMA, PRESIDENTE DA COMISSÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINA, PRESIDENTE DA COMISSÃO MUNICIPAL SINDICANTE, RELATOR DA COMISSÃO MUNICIPAL SINDICANTE - INTERESSADO (S): SINDICATO DOS MEDICOS DO ESTADO DE MINAS GERAIS- SINMED /MG

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, a 4ª CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em EXTINGUIR O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO; PREJUDICADA A APELAÇÃO.

DES. MOREIRA DINIZ

RELATOR.





DES. MOREIRA DINIZ (RELATOR)



Cuida-se de apelação contra sentença do MM. Juiz da 2ª. Vara Cível da comarca de Nova Lima, que denegou a segurança impetrada por Flávia Cristina Faria Couto contra atos do Prefeito do Município de Nova Lima, da Presidente da Comissão Municipal Sindicante (COMSI), do Relator da Comissão Municipal Sindicante (COMSI), da Membro da Comissão Municipal Sindicante (COMSI) e do Presidente da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar (COMPAD), todos vinculados ao Município de Nova Lima.

A apelante alega que, por meio do presente mandado de segurança, em razão de diversas ilegalidades, pretende a anulação da sindicância administrativa 20.253/2017, do decreto municipal 7.927/2018, da portaria 1.513/2018 e do processo administrativo disciplinar 2.823/2018, instaurado em seu desfavor.

Defende que há nulidade na portaria 1.513/18, editada pelo Prefeito Municipal, a qual instaurou o processo administrativo disciplinar 2.823/2108 em seu desfavor, porque não foram apontados os supostos dispositivos do estatuto disciplinar que teriam sido violados, o enquadramento legal previsto e a possível sanção, o que viola as garantias constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal; que "nem mesmo o juízo sentenciante foi capaz de verificar qual a transgressão legal que a Apelante teria supostamente cometido, assim como sequer foi capaz de verificar a quais penalidades estaria sujeita, uma vez que tanto no relatório de conclusão da sindicância quanto na Portaria de instauração do Processo Administrativo Disciplinar não há qualquer indicação da tipificação legal da conduta"; que, "assim como o é para o acusado na esfera criminal, no Processo Administrativo Disciplinar também é indispensável que o processado tome conhecimento não apenas da conduta reprovada, mas, também, de quais dispositivos do estatuto disciplinar foram supostamente violados e qual enquadramento legal previsto, a fim de possibilitar o exercício efetivo da ampla defesa. do contraditório e do devido legal (art. 51. inciso LV. da CRFB/88)"; que "tanto o relatório conclusivo emitido pela Comissão Municipal Sindicante (COMSI) quanto a Portaria nº 1.513, de 08 de fevereiro de 2018, estão em desconformidade com o disposto no art. 172, inciso V, da Lei Complementar Municipal n.º 2.59012017", que determina que, ao final da sindicância administrativa, deve a Comissão Municipal Sindicante (COMSI) indicar "qual a irregularidade ou transgressão e o enquadramento nas disposições legais"; que trata-se de ato vinculado, pois "o texto legal foi claro ao dispor que a indicação da tipificação legal da conduta é requisito essencial e obrigatório para a validade do relatório da comissão sindicante e do processo administrativo disciplinar"; e que, assim, é evidente a nulidade do relatório final da Comissão Sindicante e da portaria 1.513/2018, que instaurou o processo administrativo, por violação do artigo 172, inciso V, da lei complementar municipal 2.590/2017 e das garantias do devido processo legal, contraditório e ampla defesa.

Sustenta que a substituição da relatora original da Comissão Municipal Sindicante, Heneida Maria Souza, por Roberto da Silva Santos, dois dias antes da emissão do relatório final conclusivo, por meio do decreto 7.927/18, gera a suspeição de parcialidade do novo relator, sendo que tal fato não foi apreciado pela sentença, o que acarreta sua nulidade, por ausência de fundamentação. Afirma que a Comissão Municipal Sindicante foi alterada após a instrução probatória e sem qualquer fundamento; que, "diferente do sustentando na sentença, a substituição não se deu para ocupação da função de suplente, mas sim a substituição se deu para que o Sr. Roberto da Silva Santos ocupasse a relatoria da comissão sindicante, justamente a relatoria que concluiu nela instauração de processo administrativo disciplinar"; e que o novo relator não participou da fase probatória, inclusive de seu depoimento pessoal e concluiu pela necessidade de instauração do processo administrativo, sem analisar as provas e a matéria de defesa arguida.

Defende que as comissões sindicantes e processantes devem ser formadas por servidores com grau de formação compatível com a do investigado; que o novo relator da Comissão Municipal Sindicante é ocupante do cargo de Jardineiro, "cujas atribuições e qualificações profissionais são incompatíveis com a função de relator de sindicância administrativa instaurada em face de servidora pública ocupante do cargo público efetivo de Médica"; e que, em que pese a omissão da lei complementar 2.590/2017 quanto à necessidade de um mínimo de formação técnica e/ou nível hierárquico e de escolaridade para a participação como membro de comissão, sua exigência é decorrência lógica ds princípios constitucionais da impessoalidade e razoabilidade.

Afirma, ainda, que irregularidades foram cometidas pelo Presidente da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar na condução do processo administrativo disciplinar 2.823/2018, quais sejam, a limitação do número de testemunhas, sem motivação concreta ou fundamentação legal, e a inversão da ordem do procedimento, tendo em vista que a fase de produção de provas já irá ocorrer, sem que tenha havido a prévia tipificação da suposta infração funcional cometida, o que viola as garantias da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal; que "a limitação ao número de testemunhas, por si só, já demonstra o efetivo prejuízo às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, especialmente diante do fato de que a limitação se deu sem motivação concreta ou fundamentação legal"; que a Administração é regida pelo princípio da legalidade estrita, sendo que o artigo 183 da lei complementar 2.590117 não previu hipótese de limitação do número de testemunhas.

Pede, ao final, o provimento do recurso, para que a segurança seja concedida, determinando-se "a anulação da Sindicância Administrativa nº 2025312017, inclusive do seu relatório conclusivo, e, por arrastamento, também do Decreto Municipal nº 7.927/2018", "a anulação da Portaria nº 1.513, de 08 de fevereiro de 2018" e "a anulação do Processo Administrativo Disciplinar n.º 282312018".

Recurso respondido (documento 34).

Em razão do disposto no artigo 10 do Código de Processo Civil, determinei a intimação das partes para se manifestarem sobre possível vício insanável na inicial do mandado de segurança, por suposta cumulação incabível de pedidos distintos contra atos praticados por autoridades diversas, e, eventualmente, sobre possível nulidade parcial do processo, por ausência de apreciação do pedido, formulado às fls. 347/350 do processo físico, de ingresso do Sindicato dos Médicos do Estado de Minas Gerais, como assistente simples (documento 38).

Vieram manifestações da parte impetrante e do Município de Nova Lima (documentos 39 e 40), ambos refutando as possíveis irregularidades levantadas no despacho anterior.

A douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou pelo desprovimento do recurso (documento 42).

Há vício insanável na petição inicial do presente mandado de segurança e, consequentemente, no processo.

Isso porque o presente mandado de segurança ataca atos distintos da sindicância e do processo administrativo disciplinar, praticados por autoridades diferentes.

O artigo 327 do Código Processo Civil prevê que "é lícita a cumulação, em um único processo, contra o mesmo réu, de vários pedidos, ainda que entre eles não haja conexão".

Em se tratando de cumulação de pedidos contra réus diferentes, é necessário observar o disposto no artigo 113 do Código de Processo Civil.

A legislação processual prevê, no referido dispositivo, que duas ou mais pessoas podem litigar, no mesmo processo, em conjunto, ativa ou passivamente, quando, entre elas, existir comunhão de direitos ou de obrigações relativamente à lide; entre as causas existir conexão pelo pedido ou pela causa de pedir; ou ocorrer afinidade de questões por ponto comum de fato ou de direito.

Sobre a afinidade de questões por ponto comum de fato ou de direito, ensina Nelson Nery Júnior:

"Tecnicamente, questão é o ponto que se tornou controvertido. O termo, aqui, quer significar que o fundamento da causa se dá por um ponto comum de fato ou de direito (Arruda Alvim. CPCC, II, 359). É o caso, por exemplo, de funcionários públicos reclamarem da administração a concessão do mesmo benefício funcional; de vários credores demandarem seus créditos contra o devedor em comum; de prejudicados por uma inundação promoverem ação contra várias seguradoras fundada em apólices distintas, etc. A lei prevê a possibilidade deste litisconsórcio por medida de economia processual" (Código de processo civil comentado e legislação extravagante. 13. Ed. Ver., ampl. e atual. - São Paulo: editora Revista dos Tribunais, 2013. p. 315).

No caso, nenhuma das situações descritas nos incisos do referido artigo está presente.

A impetrante, servidora pública municipal, narra que foi instaurada sindicância administrativa, de nº. 20.253/2017, para apurar possível irregularidade relacionada ao não preenchimento do requisito de escolaridade exigido para o cargo que ocupa, qual seja, cargo de Médico, na especialidade de pediatria.

Afirma que, após relatório final da Comissão Municipal Sindicante, o Prefeito do Município de Nova Lima acolheu a conclusão e editou a portaria 1.513/2018, instaurando o processo administrativo disciplinar nº. 2.823/2018, o qual, ao menos até a impetração, ainda estava em curso.

Aponta as seguintes causas de ilegalidades na sindicância e no processo administrativo:

- Primeiro, a "nomeação pelo limo. Sr. Prefeito Municipal de Nova Lima, como membro suplente e relator da Comissão Municipal Sindicante da Sindicância Administrativa nº 20253/2017, por meio do Decreto Municipal nº 7.927, de 23/01/2018, de servidor municipal que, além de não ter participado da instrução probatória da sindicância, é ocupante do cargo efetivo de Jardineiro, cujas atribuições e qualificações profissionais, data venia, são incompatíveis com a função de relator de sindicância administrativa instaurada em face de servidora pública ocupante do cargo público efetivo de nível superior de Médica". Afirma, ainda, que esta substituição se deu sem motivação e que isso compromete a imparcialidade.

- Segundo, a "elaboração, pelos membros da Comissão Municipal Sindicante (COMSI), de relatório conclusivo pela instauração de processo administrativo disciplinar em face da Impetrante, com a inobservância do art. 172. inciso V, da Lei Complementar Municipal nº 2.590/2017, tendo em vista a ausência de enquadramento da conduta da Impetrante em qualquer tipo de infração funcional previsto na legislação".

- Terceiro, "a Instauração pelo limo. Sr. Prefeito Municipal de Nova Lima do Processo Administrativo Disciplinar nº 2823/2018 em desfavor da Impetrante, por meio da publicação da Portaria no 1.513, de 08 de fevereiro de 2018, sem que tenha havido a prévia tipificação da suposta infração funcional cometida pela Impetrante, o que implica frontal violação ao exercício das garantias constitucionais da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal por parte da processada".

- E quarto, "condução ilegítima do Processo Administrativo Disciplinar nº 2823/2018 pelo limo. Sr. Presidente da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar (COMPAD)" , considerando "a limitação prévia, sem motivação concreta ou fundamentação legal, do número de até 03 (três) testemunhas a serem arroladas pela Impetrante" e "a inversão da ordem do procedimento, em face da designação de audiência preliminar para a oitiva de testemunhas e depoimento pessoal da processada já para o dia 26103/2018 sem que tenha havido a prévia tipificação da suposta infração funcional cometida pela Impetrante".

Baseando-se nestas alegações, a impetrante pediu: a anulação do relatório conclusivo da sindicância 20.253/2017 e da própria sindicância, conduzida pela Comissão Municipal Sindicante (COMSI); a anulação do decreto municipal 7.927/2018, editado pelo Prefeito Municipal, que nomeou o membro suplente da Comissão Municipal Sindicante; a anulação da portaria 1.513/2018, editada pelo Prefeito Municipal, que instaurou o processo administrativo disciplinar 2.823/2018; e a anulação do referido processo administrativo, em razão de ilegalidades cometidas pelo Presidente da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar (COMPAD) durante seu processamento.

Os pedidos de anulação recaem sobre atos praticados por cada uma das autoridades e se baseiam em supostas ilegalidades decorrentes de fundamentos fático-jurídicos distintos e não relacionados entre si.

Uma coisa é a suposta ilegalidade na nomeação, pelo Prefeito Municipal, do novo membro suplente da Comissão Municipal Sindicante, que assumiu a relatoria da sindicância instaurada contra a impetrante.

Outra coisa é a suposta ilegalidade decorrente da falta de tipificação da conduta e da indicação do dispositivo legal violado, no relatório conclusivo da Comissão Municipal Sindicante, que também não se confunde com a ausência dos referidos elementos na portaria de instauração do processo administrativo disciplinar, editada pelo Prefeito Municipal. O relatório conclusivo da sindicância e a portaria de instauração do processo administrativo são atos independentes e tem seus próprios elementos.

Todos estes atos também não se confundem com as supostas ilegalidades que teriam sido praticadas pelo Presidente da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar (COMPAD) na condução do processo da impetrante, notadamente a restrição do número de testemunhas.

Não há, portanto, afinidade entre todas as questões levantadas pela impetrante por ponto comum de fato ou de direito.

Nesse contexto, também não há conexão, uma vez que são distintas as causas de pedir (supostas ilegalidades de cada ato) e os pedidos de anulação recaem sobre atos distintos.

Sobre o tema, observo há precedente desta 4ª. Câmara Cível, de minha relatoria, reconhecendo a impossibilidade de cumulação de pedidos contra atos de autoridades distintas no mandado de segurança. Confira-se:

"DIREITO ADMINISTRATIVO - DIREITO PROCESSUAL CIVIL - REEXAME NECESÁRIO - APELAÇÃO - MANDADO DE SEGURANÇA - IMPETRAÇÃO CONTRA AUTORIDADES DIFERENTES - AFINIDADE DE QUESTÕES - ARTIGO 46, IV, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973 - AUSÊNCIA - IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DA AÇÃO - DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA - SENTENÇA REFORMADA.

- Somente é admitido cumular pedidos contra réus diversos, quando houver afinidade de questões por um ponto comum de fato ou de direito; o que não é o caso de mandado de segurança que trata de atos autônomos com fundamentos diversos e realizados por autoridades diferentes." (TJMG - Ap Cível/Rem Necessária 1.0024.10.057603-2/002, Relator (a): Des.(a) Moreira Diniz , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 29/06/0017, publicação da sumula em 05/07/2017).

Também há precedentes do Superior Tribunal de Justiça reconhecendo a impossibilidade de cumulação de pedidos diversos contra réus distintos, quando os fundamentos fáticos-jurídicos forem diferentes. Vejamos:

"PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC. NÃO CONFIGURADA. CUMULAÇÃO DE PEDIDOS. FUNDAMENTOS FÁTICO-JURÍDICOS DISTINTOS. DIVERSIDADE DE RÉUS. IMPOSSIBILIDADE. ARTS. 46 E 292 DO CPC.

1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC.

2. No âmbito da autorização processual, contida no art. 292 do CPC combinada com a regra contida no art. 46 do mesmo diploma legal - consectárias do princípio da efetividade e economia processuais -, não se encontra a possibilidade de cumulação de pedidos diversos, sob fundamentos fático-jurídicos distintos e não relacionados entre si, contra réus diversos.

3. Recurso especial não provido."

(REsp 1202556/MG, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 07/12/2010, DJe 02/02/2011)

"PROCESSO CIVIL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. JUSTIÇA COMUM E JUSTIÇA FEDERAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXIGIBILIDADE DE TÍTULOS DE CRÉDITO. TÍTULO COBRADO PELA CEF. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. TÍTULO COBRADO POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. CONEXÃO. INEXISTÊNCIA. CUMULAÇÃO INDEVIDA DE PEDIDOS. LITISCONSÓRCIO PASSIVO QUE DEVE SER MANTIDO QUANTO AO TÍTULO DE CRÉDITO RECEBIDO POR ENDOSSO PELA CEF.

1. Ação declaratória de inexistência de débito, ajuizada em 06.12.2012, da qual foi extraído o presente conflito de competência, concluso ao Gabinete em 28.06.2013.

2. Discute-se a competência para julgamento de ação ajuizada contra a Caixa Econômica Federal - CEF e outras três pessoas jurídicas de direito privado, na qual a autora pleiteia seja declarada a inexigibilidade de títulos de crédito.

3. O pedido formulado pela autora, de declaração de inexigibilidade de dois títulos de crédito, se refere a cada um dos títulos, singularmente considerados. Nessa medida, não é possível vislumbrar a identidade da relação jurídica de direito material, que justificaria a existência de conexão.

4. Hipótese de cumulação indevida de pedidos, porquanto contra dois réus distintos, o que é vedado pelo art. 292 do CPC.

5. A competência absoluta não pode ser modificada por conexão ou continência.

6. O litisconsórcio passivo existente entre a CEF e o endossante não pode ser desfeito, na medida em que se trata de um único título de crédito.

7. Conflito conhecido, com a determinação de cisão do processo, para declarar a competência do juízo estadual, no que tange à pretensão formulada contra o Banco do Brasil S/A e a empresa Ancora Fomento Mercantil Ltda. - EPP, e a competência do juízo federal, quanto à pretensão formulada contra a Caixa Econômica Federal e a empresa Macro Assessoria e Fomento Mercantil Ltda."

(CC 128.277/RS, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 23/10/2013, DJe 28/10/2013).

Apesar dos referidos precedentes do Superior Tribunal de Justiça terem analisado a cumulação de pedidos contra réus distintos considerando o Código de Processo Civil de 1973, os dispositivos analisados, quais sejam, artigos 46 e 292, guardam correspondência com os artigos 113 e 327 do Código de Processo Civil em vigor.

A cumulação de pedidos direcionados contra atos de autoridades distintas, ou seja, contra réus diferentes, em situação que não se enquadra no artigo 113 do Código de Processo Civil, faz com que a inicial da ação não esteja apta, o que é um pressuposto processual objetivo.

Nesse contexto, o processo deve ser extinto, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso IV, do Código de Processo Civil (ausência de pressuposto processual objeto).

No mais, destaco que, neste momento, não há mais como emendar a petição inicial, motivo pelo qual a nulidade é insanável, o que forçosamente leva à extinção do processo, sem julgamento do mérito.

Com tais apontamentos, ante a inaptidão da petição inicial, com base no artigo 485, inciso IV, do Código de Processo Civil, julgo extinto o processo, sem resolução de mérito, e denego a segurança, nos termos do artigo , parágrafo 5º, da lei 12.016/09. Resta prejudicada a apelação.



DES. DÁRCIO LOPARDI MENDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. ANA PAULA CAIXETA - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA: "EXTINGUIRAM O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO; PREJUDICADA A APELAÇÃO"

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