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13 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 8 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL

Publicação

Julgamento

Relator

Alberto Vilas Boas

Documentos anexos

Inteiro TeorTJ-MG_AC_10525081535490001_b5730.pdf
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Inteiro Teor




EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATO ÍMPROBO. ART. 11, LEI N. 8.429/92. DOLO. PROVA. AUSÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA. SENTENÇA MANTIDA.

- Não havendo prova do dolo ou da má-fé na conduta imputada ao agente público, não está caracterizado o tipo previsto no art. 11, da Lei n. 8.429/92.

APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0525.08.153549-0/001 - COMARCA DE POUSO ALEGRE - APELANTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - APELADO: LIBERÂNGELO MOTA TORINO

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, a 1ª CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos em NEGAR PROVIMENTO AO APELO.

DES. ALBERTO VILAS BOAS

RELATOR

DES. ALBERTO VILAS BOAS V O T O

Conheço do recurso voluntário e, de ofício, submeto a causa ao duplo grau obrigatório de jurisdição, por aplicação analógica da primeira parte do art. 19, da Lei n. 4.717/65, nos termos do REsp n. 1.108.542/SC (rel. Min. Castro Meira. 2ª Turma. DJe 29.05.2009).



1 - A espécie em exame.



Cuida-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em desfavor de Liberângelo Mota Torino.



Alegou-se, em suma, a caracterização de ato de improbidade administrativa ante a violação dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade, ao ter o réu informado falsamente ao Ministério Público, em ano eleitoral, que cumpria rigorosamente o Decreto Municipal n. 3.058/2008 - regulamentador da distribuição de cestas básicas a pessoas carentes no Município de Pouso Alegre -, quando, na verdade, a distribuição ocorria sem observância das regras previstas no citado ato normativo.



Entendeu o autor, portanto, que a falsa informação consistiu em clara deliberação de ocultar fatos e atos efetivamente ocorridos, negando-lhes publicidade, e configurando, dessa forma, os tipos previstos no art. 11, incisos I e IV, da Lei n. 8.429/2009.



Após regular contraditório, o Juiz a quo julgou improcedentes os pedidos iniciais (f. 1544/1551), veredito com o qual não se conforma o autor.



Sob a ótica do apelante, a distribuição de cestas básicas em ano eleitoral em desacordo com a lei é matéria de competência da Justiça Eleitoral, que já a enfrentou e condenou o apelado. Salientou que a presente ação cuida da falsa informação por ele prestada ao órgão fiscalizador, ao ter afirmado a observância fiel à norma.

Sustenta estar a falsidade da informação devidamente provada, quer pelo flagrante da Imprensa e Justiça Eleitoral, quer pelo depoimento prestado pela Assistente Social (f. 28/29 e 1509), corroborando as demais provas existentes nos autos.



Afirma a comprovação de inequívoca confissão do apelado de ter sido ele quem informou ao apelante que a lei era cumprida rigorosamente, sendo inócua a alegação de não ter sido o réu quem assinou o documento, ante as inarredáveis responsabilidades inerentes ao cargo de Secretário Municipal.



Alega que o apelado não poderia ter dado a informação sem má-fé, sem dolo, e sem saber da falsidade de seu teor, pois, para cumprir a regra, a Secretaria de Assistência Social necessitaria de funcionários, veículos e recursos que não possuía, razão pela qual ele não poderia ter atestado o cumprimento da norma, destacando que "se o cumprimento da norma era visivelmente impossível (...), impossível o seu desconhecimento pelo Secretário." (f. 1562)



Salienta que, caso fosse probo, ele noticiaria a impossibilidade de cumprimento da norma, e não a desonesta afirmação de negar publicidade para levar a erro quem vela pela imparcialidade do processo eleitoral.



Discorre sobre os princípios constitucionais da Administração Pública, conclui pela configuração das hipóteses do art. 11, incisos I e IV, da Lei n. 8.429/2009, e, por fim, requer a condenação do réu nas penas do art. 12, inciso III, dessa lei.



2 - Mérito.



A sentença, com a devida venia do autor-apelante, deve ser confirmada em reexame necessário.



Como é sabido, o agente administrativo deve nortear-se pela observância da boa-fé, probidade, publicidade, transparência, honestidade, imparcialidade e lealdade, porquanto administra bens e interesses da coletividade.



Deve, ainda, ter uma conduta dentro dos liames legais, para não configurar as hipóteses previstas na Lei n. 8.429/92 como atos de improbidade administrativa, que prevê, resumidamente, três tipos: a) atos que importem em enriquecimento ilícito dos infratores, agente público ou outrem (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário público (art. 10); e c) atos que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), dentre eles, a lesão à publicidade de ato administrativo.



No caso em comento, repita-se, o autor entende que a conduta do requerido seria enquadrável nos tipos previstos no art. 11, incisos I e IV, da LIA. Por conseguinte, passo a examinar se há provas idôneas quanto à tipificação da conduta do réu nesse dispositivo legal.



Para se enquadrar a conduta - comissiva ou omissiva - de um agente público como um ato que atenta contra os princípios da Administração Pública (art. 11, LIA), é imprescindível a prova da má-fé, caracterizada pelo dolo, no seu comportamento ilegal, sendo prescindível a prova de dano patrimonial imputado ao ente público.



Ou seja, os atos de boa-fé, mesmo que falhos ou violadores dos princípios constitucionais da Administração Pública, não tipificam hipóteses previstas nesse artigo, não se podendo, portanto, punir o agente inábil. Nem tudo que é ilegal é desonesto.



Segundo a doutrina de Mauro Roberto Gomes de Mattos,



"para a configuração do presente artigo, deverão estar presentes os seguintes requisitos:

- ação ou omissão de agente público que viole princípios éticos (constitucionais) da Administração;

- comportamento funcional devasso, desonesto, de má-fé, caracterizado por um ato ilícito ou ilegal;

- dolo, caracterizado pela manifesta vontade omissiva ou comissiva de violar princípio constitucional regular da Administração Pública." (Obra citada, p. 376/277).



A propósito, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que:



"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. CONFIGURAÇÃO DO DOLO GENÉRICO. PRESCINDIBILIDADE DE DANO AO ERÁRIO. PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO.

1. A caracterização do ato de improbidade por ofensa a princípios da administração pública exige a demonstração do dolo lato sensu ou genérico. Precedente da Primeira Seção.

2. Não se sustenta a tese - já ultrapassada - no sentido de que as contratações sem concurso público não se caracterizam como atos de improbidade, previstos no art. 11 da Lei 8.429/1992, ainda que não causem dano ao erário.

3. O ilícito previsto no art. 11 da Lei 8.249/92 dispensa a prova de dano, segundo a jurisprudência desta Corte.

3. Embargos de divergência providos." (EREsp n. XXXXX/MT. Rel. Min. Eliana Calmon. 1ª Seção. DJe 01/09/2010).



Examinando os fatos relativos a esta demanda, entendo que o caso concreto não se subsume à hipótese prevista no art. 11, da LIA. In casu, verifica-se que, no âmbito do Município de Pouso Alegre, a Lei Orgânica Municipal previa, em seus arts. 151 e 152, a distribuição de cestas básicas mensais à população carente, atividade essa regulamentada por meio do Decreto Municipal n. 3.058, de 11.03.2008, e que seria concretizada pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social e Cidadania (f. 11/12).



Com a troca do titular do cargo dessa Secretaria no ano de 2008 - ano eleitoral, frise-se -, de modo que ele passou a ser ocupado pelo réu Liberângelo Mota Torino, o Ministério Público solicitou informação sobre a observância do citado Decreto junto ao novo Secretário.



A resposta ocorreu por meio do Ofício n. 091/2008, de 15.07.2008, do qual se extrai que:



"Vimos através deste, informar à Vossa Senhora, que a assistência social da Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania do município, vem cumprindo rigorosamente os decretos n. 3057/08 e 3058/08 que dispõe sobre o fornecimento de passagens para viagens de pessoas comprovadamente carentes e sobre a distribuição de Cestas Básicas à mesma clientela mencionada acima respectivamente.

Aproveitamos a oportunidade para levar nossos protestos da mais alta estima e distinta consideração.

Atencionamente,

Liberângelo Mota Torino

Secretário Municipal de Desenvolvimento Social" (f. 22).



Em relação ao ofício efetivamente encaminhado ao Ministério Público, também é possível observar que, no local destinado à assinatura, foi lançada apenas uma rubrica (f. 22).



No tocante ao incidente de falsidade de documento aforado pelo apelado - processo n. 0525.09.161580-3 (em apenso) e relativo à autenticidade da aludida rubrica - , assim decidiu esta turma julgadora, à unanimidade, ao examinar o apelo oposto pelo Ministério Pública contra a sentença que julgou procedente o pedido inicial:



"O ora apelado ajuizou a presente ação objetivando ver reconhecida a falsidade do documento de f. 4, segundo alega 'eivado de falsidade material', pois não assinado por ele.

No âmbito da contestação, o Ministério Público alegou que a rubrica lançada no documento em referência poderia ter sido efetuada por qualquer punho, mas que deveria validá-la como sendo daquele identificado, pois se tratou de ofício numerado, redigido em papel timbrado da Prefeitura Municipal de Pouso Alegre, onde constou identificação gráfica do subscritor: Liberângelo Mota Torino, Secretário Municipal de Desenvolvimento Social.

Salientou, ainda, ser desimportante se a rubrica foi ou não lançada pelo apelado, pois ele tinha pleno conhecimento da resposta dada em seu nome ao Ministério Público, consoante afirmado em contestação apresentada na ação principal.

Após regular contraditório, com realização de prova pericial, a sentença julgou procedente o pedido, para declarar inautêntica a assinatura questionada (f. 155/157 e 173).

Não assiste razão ao apelante, data venia.

Com efeito, e como ponderado pelo apelante na contestação, 'apreciando aquela tal assinatura, verifica-se que a mesma é consistente de mera garatuja lançada à caneta, por isto mesmo sendo patente a possibilidade de ter sido feita por qualquer punho' (f. 9).

Assim é que a prova pericial concluiu que 'o espécime-de-rubrica, aposto no documento questionado, descrito no tópico 'peça-motivo' e atribuído ao sr. Liberângelo Mota Torino, não originou do seu punho-escritor, sendo, portanto, falso, admitindo-se a prática de 'falsidade sem imitação' (f. 82).

Diante disso, e na mesma linha da autoridade judiciária, ponderou, com propriedade, o Procurador de Justiça Giovani Mansur Solha Pantuzzo, que

'... mesmo com toda evidência que estamos diante de uma grotesca fraude, o objeto do presente feito é um só: atestar a veracidade ou não do arremedo de assinatura lançado no documento de fls. 04. E, a rigor, não há sequer necessidade de perícia para se verificar que o 'garrancho' ali lançado propositadamente (de modo a inviabilizar a identificação do punho que o lançou) guarda semelhança com a assinatura do apelado. É evidente que não, embora não se possa afirmar que tal 'garrancho' não tenha saído do punho dele, ou de alguém a seu mando.

De resto, conforme bem salientado na r. sentença, 'a falsidade não implica em exame do mérito da ação, pois a declaração não muda a realidade dos fatos sub judice'' (f. 216/217).

De fato, o ajuizamento - e acolhimento - da presente ação acaba por revelar valia nenhuma, pois apenas se declara a inautenticidade da rubrica lançada no documento questionado, em nada infirmando seu teor.

Note-se, inclusive, que o documento em questão acaba por se tornar irrelevante, quando se constata que para a produção da prova pericial no presente processo foi obtido - junto a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social e Cidadania -, documento similar, que 'difere do documento motivo somente nos seguintes aspectos: a inexistência de carimbagem da Justiça Eleitoral seguida da numeração '16', a carimbagem 'cópia', os lançamentos 'Recebi em 17/07/08, seguido de espécime-de-assinatura ilegível e a carimbagem 'Margarida Alvarenga Moreira Promotora de Justiça', bem como pode se constatar que o espécime de assinatura atribuído ao Sr. Liberângelo Mota Torino caracteriza-se como autêntico (...)' (f. 79 - grifei).

Nego provimento." (f. 221/225, apenso 1).

Transitado livremente em julgado esse acórdão, conclui-se que restou incontroverso e provado que a rubrica aposta no ofício questionado pelo Ministério Público não se originou do punho do apelado, tratando-se de falsidade sem imitação.



No entanto, também está acobertado pela coisa julgada que a falsidade não muda a realidade dos fatos afetos à causa, pois nada foi infirmado quanto ao teor daquilo lançado no ofício, além, repita-se, "que esse documento é irrelevante, pois



"se constata que para a produção da prova pericial no presente processo foi obtido - junto a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social e Cidadania -, documento similar, que 'difere do documento motivo somente nos seguintes aspectos: a inexistência de carimbagem da Justiça Eleitoral seguida da numeração '16', a carimbagem 'cópia', os lançamentos 'Recebi em 17/07/08, seguido de espécime-de-assinatura ilegível e a carimbagem 'Margarida Alvarenga Moreira Promotora de Justiça', bem como pode se constatar que o espécime de assinatura atribuído ao Sr. Liberângelo Mota Torino caracteriza-se como autêntico (...). (f. 79 - grifei)."



Logo, entendo estar adequadamente comprovado que o apelado tinha a clara e certa intenção de informar ao Ministério Público que o cumprimento das regras do Decreto Municipal n. 3.058/2008 - acerca da distribuição de cestas básicas mensais à população carente da municipalidade de Pouso Alegre - estava sendo rigorosamente observado.



Saliento, ainda, que o réu não comprovou que fora outra pessoa quem redigiu o ofício, o que, aliás, é irrelevante para o julgamento da causa, porquanto ele efetivamente assinou documento com idênticos dizeres, este arquivado junto à citada Secretaria.



Por fim, também é certo e incontroverso que a distribuição de cestas básicas no período inicial da gestão do apelado não observou os critérios estabelecidos no citado Decreto Municipal n. 3.058/2008.



Tanto assim que ele foi condenado pela Justiça Eleitoral conforme de apura da documentação de f. 1304/1389 e 1440/1444.



No entanto, o que impede a condenação do apelado nesta ação civil pública, por ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11, e seus incisos, da LIA, é falta de prova do dolo ou da má-fé do réu ao ter prestado a referida informação ao apelante.



Isso porque, o que extrai dos autos é, na verdade, a falta de organização, pessoal e estrutura existente na Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania na época dos fatos



A testemunha Maria Célia Lanna Anderi - Assistente Social junto à Secretaria de Desenvolvimento Social e Cidadania na época dos fatos em estudo - assim afirmou sob o crivo do contraditório, ocasião na qual confirmou as declarações prestadas no inquérito civil, cujos trechos também serão transcritos abaixo:



"que nas suas funções ela recebia as famílias que procuravam a assistência social, colhia as suas informações e as encaminhavam para o setor correspondente às necessidades daquelas pessoas; que os sistemas de se fazer visitas às famílias antes ou depois das entregas das cestas já eram seguidos, de acordo com a avaliação feita pela assistente social, isto é, de acordo com a entrevista feita naquele momento; que anteriormente à data das declarações da depoente o decreto municipal que regulamentava a matéria já tinha sido passado à assistência social; que na medida do possível era observado o que estava no decreto; que a depoente não tomou conhecimento de ofício mandado pelo Ministério Público se o decreto estava sendo observado corretamente; que não sabe quem respondia às correspondências oficiais remetidas ao Secretário; que o critério de se fazer as entrevistas e decidir pela entrega de cestas antes das visitas é um critério técnico do curso de assistência social; que a depoente não sabe se existe norma estadual ou federal sobre isso; que também não tem conhecimento se há lei municipal que regule a matéria; que não houve consulta ao órgão da assistência social antes da elaboração do decreto municipal; que não era fácil cumprir o decreto por motivos das características sociais de Pouso Alegre; que o esquema de entrega de cestas era o mesmo desde que a depoente começou a trabalhar na prefeitura, desde 1997 e se continua no mesmo sistema;"(f. 1509);

"que como assistente, procurou observar o que o decreto determinava, mas existia e existem casos em que é impossível sua observância, no que diz respeito ao limite máximo três meses à concessão de cesta básica, haja vista a existência de famílias muito carentes, que precisam do benefício continuamente; que a Secretaria não tem como observar rigorosamente a questão da visitação às pessoas que se cadastram, haja vista a inexistência de veículos e pessoal; (...); que quando a depoente voltou a trabalhar na Prefeitura, isto no ano de 2005, não encontrou nenhum cadastro na Secretaria sendo que de lá pra ca tem procurado fazer cadastros, mas é certo que muitas pessoas que dizem ali ter cadastro desde a enchente de 2000, não mais o tem, mesmo porque, como já dito, em 2005 não havia nenhum cadastro na Secretaria; que mesmo os cadastros feitos a partir de 2005 não sofreram nenhuma atualização isto podendo ter ocorrido com uma ou outra pessoa; que também por vezes, em face de tumultos, são distribuídas senhas para que as cestas sejam distribuídas em ordem; que, nestes casos, às vezes é dada a cesta básica com promessa de visita posteriormente; que na data de ontem, 26/08/08, as cestas foram distribuídas sem conferência de cadastros, porque compareceu muita gente na Secretaria Municipal e não houve condição de qualquer conferência; que também foram dadas senhas, na data de ontem, para aquelas pessoas que não conseguiram as cestas básicas de imediato, sendo certo que essas pessoas voltaram hoje e ali receberam as cestas básicas mediante a apresentação das senhas; que novamente não foi feita nenhuma conferência porque, novamente, houve tumulto; (...); que na forma como a Secretaria de Assistência Social está estruturada, não há condições das normas do Decreto serem observadas, o que seria possível com a informatização do programa, mais veículos e mais Assistentes Sociais; que também acredita que o Decreto é muito rígido; (...); que ontem a idéia de distribuir senhas partiu dos próprios funcionários, sendo que o sr. Secretário não estava presente; que quando este chegou, foi comunicado da entrega das senhas e então o mesmo tentou acalmar o povo;"(f. 29/29). Ve-se, claramente, apesar da falsa declaração prestada pelo apelado e da inobservância das regras elencadas no Decreto em tela, que não há prova da má-fé ou do dolo do réu, quer ao ter prestado declaração inverídica, quer quanto à distribuição irregular das cestas, sendo certo, ainda, que as outras testemunhas tampouco provaram acerca da má-fé ou do dolo do recorrido.



Enfatizo, ainda, que também não pode ser imputado ao requerido, porquanto havia assumido o cargo de Secretário em 16.04.2008 (f. 1265), poucos meses antes dos fatos sub judice, a desorganização, a falta de estrutura e pessoal da Secretaria, e tampouco lhe era exigível que, nesse breve período a sua frente, conseguisse organizar toda a sua estrutura e funcionamento, que assim vinha funcionando desde 1997, e cujas atividades certamente não se resumiam à distribuição de cestas básicas.



Ademais, repita-se, não se pode punir o agente inábil.



Por fim, não há indícios de ter o requerido, terceiro ou partido político, obtido qualquer proveito eleitoral, político ou de outra natureza com fatos afetos à presente causa.



3 - Conclusão.



Com base nessas considerações, nego provimento ao apelo.



DES. EDUARDO ANDRADE (REVISOR) - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. GERALDO AUGUSTO - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA:"NEGARAM PROVIMENTO."

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