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17 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 10 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL
Publicação
23/07/2021
Julgamento
15 de Julho de 2021
Relator
Armando Freire
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Inteiro Teor



EMENTA:

AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.20.464953-7/000 - COMARCA DE SANTA LUZIA - REQUERENTE (S): FEDERAÇÃO DAS EMPRESAS DE TRANSPORTE DE PASSAGERIOS DO ESTADO DE MINAS GERAIS - REQUERIDO (A)(S): CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA LUZIA, MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em .

DES. ARMANDO FREIRE

RELATOR.





DES. ARMANDO FREIRE (RELATOR)



V O T O


Na peça inicial (doc. 01), a FETRAM aduz que a Lei Municipal n.º 4.188/2020 padece de inconstitucionalidade formal e material. Afirma que o Projeto de Lei n.º 037/2020 é de iniciativa parlamentar. Sustenta que, além do flagrante vício de iniciativa, restou configurada a usurpação de competência da União e a ausência de previsão de procedimento licitatório. Assinala que o Poder Legislativo derrubou o veto do prefeito e promulgou a referida lei. Defende que houve ofensa ao princípio da separação dos poderes, ne medida que as normas sobre a concessão de serviços públicos são de reserva legal do Poder Executivo. Assevera que compete exclusivamente ao Poder Executivo disciplinar, regular, licitar e conceder, através de licitação e sob contrato, os serviços públicos de transporte coletivo (art. 175 da CF/88; art. 170, VI, parágrafo único, e art. 90, V e XIV, da CEMG; art. 71, I, IX e XV, da Lei Orgânica do Município de Santa Luzia). Salienta que, no que tange à inconstitucionalidade material, o aludido diploma normativo afronta o art. 170, VI, da CEMG, eis que a concessão de serviços públicos exige prévio procedimento licitatório. Pontua que o serviço de transporte coletivo não pode ser executado sem as garantias mínimas de segurança, conforto, higiene, regularidade continuidade, sobretudo em tempos de pandemia. Argumenta que incumbe à União legislar sobre trânsito e transporte, competindo ao legislador municipal, tão somente, tratar sobre a ordenação do trânsito urbano de interesse local. Reitera que a Lei Municipal n.º 4.188/2020, ao criar "sistema suplementar de transporte", por meio de veículos escolares, ofende os princípios da legalidade, eficiência, proporcionalidade e razoabilidade. Alega que a citada norma acaba por subtrair enorme quantitativo de pessoas usuárias do transporte público regular, ainda mais em tempos escassos, devido à pandemia. Requer, ao final, a declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada.

Em cumprimento ao previsto no art. 339, § 5º, do RITJMG, a Coordenação de Pesquisa e Orientação Técnica informou não ter localizado nos arquivos nenhuma manifestação do Órgão Especial acerca da Lei n.º 4.188/2020, do Município de Santa Luzia (doc. 20).

Distribuição, por sorteio, à minha relatoria (vide Mapa de Distribuição).

A medida cautelar foi deferida, à unanimidade, através de acórdão que restou assim ementado (doc. 28):

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - LEI N.º 4.188/2020 - MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA - CONCEDE AOS PROFISSIONAIS AUTÔNOMOS QUE FAZEM TRANSPORTE ESCOLAR E UNIVERSITÁRIO O DIREITO DE REALIZAR TRANSPORTE SUPLEMENTAR DE PASSAGEIROS - INICIATIVA PARLAMENTAR - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AUSÊNCIA DE PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO - INCOSTITUCIONALIDADE MATERIAL - FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA - REQUISITOS PRESENTES - CAUTELAR CONCEDIDA - ART. 339, § 3º, DO RITJMG. 1. De acordo com o disposto no art. 339, § 3º, do RITJMG, "em caso de excepcional urgência, a medida cautelar poderá ser deferida pela maioria absoluta do Órgão Especial sem a audiência do órgão ou da autoridade da qual emanou a lei ou o ato normativo impugnado". 2. Uma vez vislumbrada, de plano, a inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal n.º 4.188/2020, de iniciativa parlamentar, que regulamentou o direito dos profissionais autônomos proprietários de veículo tipo van, que fazem transporte escolar e universitário, à concessão de fazer transporte suplementar de passageiros no âmbito do Município de Santa Luzia, a concessão da medida cautelar para determinar a imediata suspensão dos efeitos do referido diploma normativo é medida que se impõe, porquanto presentes fumus boni juris e do periculum in mora. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.20.464953-7/000, Relator (a): Des.(a) Armando Freire , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 04/09/0020, publicação da sumula em 11/09/2020)



Devidamente notificados os requeridos, apenas o PREFEITO DE SANTA LUZIA prestou informações, pugnando pela declaração de inconstitucionalidade da legislação contestada (doc. 41).

No parecer de ordem 50, a d. Procuradoria-Geral de Justiça manifesta-se pela procedência do pleito.

Este, o relatório.



MÉRITO

Na hipótese em apreço, pretende a FETRAM a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 4.188/2020, de iniciativa parlamentar (doc. 10), que regulamentou o direito dos profissionais autônomos proprietários de veículo tipo van, que fazem transporte escolar e universitário, à concessão de fazer transporte suplementar de passageiros no âmbito do MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA, in verbis (doc. 16):

LEI Nº 4.188, DE 07 DE JULHO DE 2020.

Regulamenta o direito aos profissionais autônomos proprietários de veículo do tipo Van que fazem transporte escolar e universitário à concessão de fazer transporte suplementar de passageiros no município de Santa Luzia/MG, e dá outras providências.

Art. 1º - Fica autorizado aos proprietários autônomos de veículos do transporte ESCOLAR e UNIVERSITÀRIOS a transportarem, embarcando e desembarcando pessoas que utilizam o transporte público regular em todo o município, obedecendo aos pontos do transporte coletivo já existentes nas vias públicas, fazendo assim o transporte suplementar de passageiros.

Art. 2º - Os itinerários serão previamente estabelecidos pelo órgão de trânsito do município.

Art. 3º - Os protocolos de segurança contra a proliferação do COVID-19 já existentes nas recomendações da OMS, leis e decretos federais, estaduais e municipais, deverão ser seguidos na sua integridade.

Art. 4º - Para ter direito à autorização para o transporte suplementar, o proprietário do veículo, deverá apresentar toda documentação regular do veículo, inclusive o seguro coletivo e de responsabilidade civil para indenizações contra acidentes em geral, morte e invalidez total ou parcial dos envolvidos.

Art. 5º - proprietários autônomos dos veículos especificados no artigo 1º, deverão apresentar o selo ou o laudo de vistoria do veículo pelos órgãos competentes conforme já exigido em lei para transporte de passageiro escolar e universitário.

Art. 6º - O valor da tarifa a ser cobrada não poderá exceder a já existente estabelecida nos critérios da lei, cobradas em ônibus regulamentar.

Art. 7º - O autônomo que tiver a autorização para o transporte suplementar, deverá pagar os impostos devidos à fazenda pública municipal por meio de estimativa.

Art. 8º - O profissional deverá recolher todos os impostos e taxas federais, estaduais e municipais, pertinentes ao exercício da profissão.

Art. 9º - O não cumprimento de todas as exigências aqui lavradas, acarretará na proibição de fazer o itinerário pré estabelecido, bem como o recolhimento do veículo, multa e demais penalizações legais.

Art. 10 - A concessão do transporte suplementar só terá vigência até findar o período da pandemia, perdendo sua eficácia assim que as escolas e universidades voltarem ao funcionamento normal.

Art. 11 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 12 - Ficam revogadas todas as disposições contrárias.

Município de Santa Luzia, 07 de julho de 2020.

Vereador Ivo Melo

Presidente da Câmara Municipal de Santa Luzia



Ocorre que, de acordo com o disposto no art. 61, § 1º, II, 'b', da CF/88:

Art. 61 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

(...)

II - disponham sobre:

(...)

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; (g.n.)



Simetricamente, previram o art. 90, V e XIV, da Constituição do Estado de Minas Gerais, e o art. 71, I, IX e XV da Lei Orgânica do Município de Santa Luzia (doc. 18):

Art. 90 - Compete privativamente ao Governador do Estado:

(...)

V - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;

(...)

XIV - dispor, na forma da lei, sobre a organização e a atividade do Poder Executivo;

Art. 71 - Compete ao Prefeito, entre outras atribuições:

I - a iniciativa das leis, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica;

(...)

IX - permitir ou autorizar a execução de serviços públicos por terceiros;

(...)

XV - prover os serviços e obras da administração pública;



Pelo que se vê, a iniciativa de leis que versem sobre serviços públicos é privativa do chefe do Poder Executivo. Assim sendo, não há dúvidas de que a Lei Municipal n.º 4.188/2020 padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, na medida em que, em inobservância ao princípio da separação dos poderes, concede - sem, frise-se, prévio procedimento licitatório - aos profissionais autônomos proprietários de veículo tipo van, que fazem transporte escolar e universitário, o direito de realizar transporte suplementar de passageiros, no âmbito do Município de Santa Luzia.

Consoante orientação emanada pelo col. STF, no julgamento do ARE 1075713 AgR, "compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos" ( ARE 1075713 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, pub. em 06/08/2018).

Como se não bastasse a verificada inconstitucionalidade formal, denota-se que o diploma normativo impugnado também se reveste de inconstitucionalidade material, porquanto a concessão de serviços públicos, notadamente os de transporte coletivo, exige licitação prévia, nos termos do art. 175 da CF/88, segundo o qual:

Art. 175 - Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.



E, conforme estabelecido na Lei Federal n.º 8.666/93 (que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da CF/88, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública), bem como na Lei Federal n.º 8.987/95 (que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no supracitado art. 175 da Constituição Federal):

LEI FEDERAL N.º 8.666/93

Art. 2º - As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei. (g.n.)

LEI FEDERAL N.º 8.987/95

Art. 2º - Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:

(...)

II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade concorrência ou diálogo competitivo, a pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

(...)

IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. (g.n.)



Art. 14 - Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública, será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório.



No âmbito estadual, os arts. 15 e 170, VI, e parágrafo único, da CEMG previram:

Art. 15 - Lei estadual disciplinará o procedimento de licitação, obrigatória para a contratação de obra, serviço, compra, alienação, concessão e permissão, em todas as modalidades, para a administração pública direta, autárquica e fundacional, bem como para as empresas públicas e sociedades de economia mista.

(...)

Art. 170 - A autonomia do Município se configura no exercício de competência privativa, especialmente:

(...)

VI - organização e prestação de serviços públicos de interesse local, diretamente ou sob regime de concessão, permissão ou autorização, incluído o transporte coletivo de passageiros, que tem caráter essencial.

Parágrafo único - No exercício da competência de que trata este artigo, o Município observará a norma geral respectiva, federal ou estadual.



Insta salientar, demais disso, que, se a norma não for retirada do ordenamento jurídico, um contingente expressivo de 215 (duzentos e quinze) proprietários de vans e veículos escolares poderão executar o transporte coletivo de passageiros, sem a devida e necessária regulamentação, sobretudo em se tratando da grave e delicada realidade que estamos vivendo devido à pandemia de COVID-19 que assola o mundo.

Como bem consignado no parecer de ordem 50:

"(...) o Poder Legislativo do Município de Santa Luzia usurpou competência legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, ao dispor acerca da prestação de serviços públicos.

(...)

Via de consequência, não é conferido à Câmara de Vereadores mitigar a independência que deverá existir entre os poderes municipais, sob pena de, como na presente hipótese, incorrer em inconstitucionalidade."



Por conseguinte, realçando, nessa oportunidade, os princípios da separação dos poderes e licitatório, uma vez evidenciado que a lei questionada padece de inconstitucionalidade formal e material, a procedência do pedido inicial é medida que se impõe.



CONCLUSÃO

À luz do exposto, acolho a representação e JULGO PROCEDENTE o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 4.188/2020, de Santa Luzia.

Proceda-se na forma regimental, comunicando-se devidamente aos requeridos, mediante a remessa da cópia do acórdão (art. 336 do RITJMG).

Encaminhe-se, também, cópia do mesmo acórdão à Escola Judicial Desembargador Edésio Fernandes, em atenção ao estabelecido no art. 336, parágrafo único, do RITJMG.

Custas, ex lege.

É como voto.>





DES. EDILSON OLÍMPIO FERNANDES

A 'FETRAM' pretende a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 4.188/2020, do Município de Santa Luzia, a qual regulamenta o direito dos profissionais autônomos proprietários de veículo tipo van, que fazem transporte escolar e universitário, à concessão de fazer transporte suplementar de passageiros na circunscrição da municipalidade.

O Órgão Colegiado, por unanimidade, deferiu a medida cautelar (documento n. 28).

A norma impugnada é oriunda do Projeto de Lei n. 37/2020, de autoria do Vereador Nilson Martins da Conceição (documento n. 10), o qual foi vetado pelo Chefe do Poder Executivo ao fundamento de se tratar de norma inconstitucional, pois cabe somente à União legislar privativamente sobre transporte (documento n. 13).

O veto foi rejeitado pela Câmara Municipal de Santa Luzia (documento n. 15) e a Lei n. 4.188, promulgada no dia 07.07.2020 (documentos n. 16/17).

A competência para legislar sobre "assuntos de interesse local", assim como a de organizar e prestar, direta ou sob regime de concessão ou permissão, destes serviços públicos de interesse local, inclui-se o de transporte coletivo, que tem caráter essencial, conforme previsão constitucional (artigo 30, I e V).

Nos termos do artigo 175 da Constituição da Republica compete ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Por serviço público entende-se aquele prestado pela Administração e usufruído de forma direta ou indireta pelo cidadão, ou seja, consiste em uma atividade pública que tem por finalidade atender o bem coletivo.

Não se considera a prestação de serviço público em uma atividade exclusiva da Administração, podendo, na maioria dos casos, o serviço ser prestado por particulares, por delegação e mediante controle, uma vez que o titular absoluto do serviço será sempre o Poder Público.

A Lei a que se refere o texto constitucional (artigo 175) é a de n. 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão na prestação de serviços públicos, nos seguintes termos:



"Art. 2º Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se

IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.

(...)

Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente" (destaquei).



A permissão do serviço de transporte coletivo suplementar de passageiros, embora seja exercida por particulares, constitui serviço de interesse público e como tal se sujeita à fiscalização e autorização do Município, que, de um lado, deve garantir ao permissionário as condições para a efetiva prestação dos serviços, e, de outro, obriga este ao fiel cumprimento das cláusulas contratuais, garantindo o transporte de qualidade e segurança à população.

Com efeito, a imprescindibilidade de prévio processo licitatório também se impõe para a hipótese de prestação desse serviço, vez que, mesmo figurando atividade econômica franqueada à iniciativa privada, sujeita-se ao poder de polícia da Administração mediante permissão e fiscalização, o que caracteriza uma prestação de serviço público municipal, submetida, por isso, ao regime jurídico de Direito Público (Administrativo).

Ainda que não houvesse regulamentação do artigo 175, da CR, visto cuidar de norma de eficácia limitada, mesmo assim não seria possível admitir a permissão do serviço de transporte coletivo suplementar de passageiros sem o prévio procedimento licitatório, uma vez que o próprio texto afirma categoricamente que a permissão desse serviço será "sempre através de licitação", cuja finalidade visa propiciar igualdade de condições e oportunidades para todos os que pretenderem contratar obras e serviços com a Administração, além de atuar como fator de transparência e moralidade dos negócios públicos.

Os Municípios são entes públicos dotados de autonomia política, administrativa e financeira, nos termos assegurados pela Constituição da Republica Federativa do Brasil, pela Constituição Estadual e pela Lei Orgânica do Município.

Os Municípios do Estado de Minas Gerais integram a República Federativa do Brasil e são dotados de autonomia política, administrativa e financeira, organizando-se e regendo-se por sua Lei Orgânica e demais leis que adotarem, observados os princípios da Constituição da Republica (artigo 165, § 1º), dentre eles o da isonomia:

"Artigo 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes" (destaquei).



O princípio da isonomia estabelece a igualdade de aptidões e de possibilidades aos cidadãos de gozar do mesmo tratamento isonômico no plano normativo. Por meio desse princípio são vedadas as diferenciações arbitrárias não justificáveis pelos valores da Constituição da Republica, e tem por finalidade limitar a atuação do legislador, do intérprete ou autoridade pública e do particular.

Outrossim, a atividade de administração pública dos Poderes do Estado e a de entidade descentralizada está intrinsecamente sujeita aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade (artigo 13 da CEMG).

Sobre o princípio da impessoalidade, mais uma vez transcrevo valiosa lição de JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO:



O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. [...] para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em consequência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros (Manual de Direito Administrativo, 24ª ed., Lumen Juris, 2011. p. 19 - destaquei).



Tratando-se de permissão para o exercício de atividade remunerada em que existe um grande número de candidatos, havendo vaga a ser preenchida, compete a Administração Pública Municipal, em atenção aos princípios constitucionais da isonomia e da impessoalidade, proceder a novo procedimento licitatório selecionando de forma impessoal e com base nos critérios estabelecidos em edital.

A prestação de serviços públicos, aí incluído o de transporte coletivo, constitui matéria administrativa por excelência, situação que impõe que suas diretrizes sejam traçadas pelo Chefe do Poder Executivo, por isso é vedada ao Poder Legislativo a iniciativa de lei que "interfira na gestão de contratos de concessão de serviços públicos" (RE n. 1.075.713 AgR, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, DJe: 06/08/2018).

O transporte coletivo de passageiro, nele incluído aquele prestado de forma suplementar, consubstancia serviço público cuja exploração de atividade econômica é permitida a título privado, mas, neste caso, somente poderá ocorrer mediante regime de concessão ou permissão.

Forçoso concluir que é inconstitucional lei municipal que possibilita aos profissionais autônomos - proprietários de veículo do tipo Van que fazem transporte escolar e universitário - a concessão do transporte suplementar de passageiros sem prévio processo licitatório.

Com essas considerações, acompanho o judicioso voto proferido pelo eminente Desembargador Relator e julgo procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 4.188/2020, do Município de Santa Luzia.





DES. DÁRCIO LOPARDI MENDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. TERESA CRISTINA DA CUNHA PEIXOTO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. JOSÉ FLÁVIO DE ALMEIDA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. TIAGO PINTO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. JÚLIO CEZAR GUTTIERREZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDERLEY PAIVA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AGOSTINHO GOMES DE AZEVEDO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. NEWTON TEIXEIRA CARVALHO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. CORRÊA JUNIOR - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. SÉRGIO ANDRÉ DA FONSECA XAVIER - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MAURÍCIO SOARES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. CARLOS ROBERTO DE FARIA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AMAURI PINTO FERREIRA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. KILDARE CARVALHO - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. MÁRCIA MILANEZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ANTÔNIO CARLOS CRUVINEL - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDER MAROTTA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. SALDANHA DA FONSECA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DOMINGOS COELHO - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. EVANGELINA CASTILHO DUARTE - De acordo com o (a) Relator (a).



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