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24 de Outubro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 2 meses
Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL
Publicação
17/08/2021
Julgamento
27 de Julho de 2021
Relator
Kildare Carvalho
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Inteiro Teor



EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEGITIMIDADE ATIVA - DEFFENSORIA PÚBLICA - PERFIL UNIVERSAL - DESNECESSIDADE DE AFERIR PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE LEI QUESTIONADA E FINS INSTITUCIONAIS - FUNÇÃO ESSENCIAL À JUSTIÇA - INSTITUIÇÃO PERMANENTE - TAXAS - SERVIÇOS LIGADOS AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE PETIÇÃO E DE CERTIDÃO - IMUNIDADE - PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA - ESPECIFICAÇÃO CLARA E PRECISA DA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA.

- Enquanto legitimada ativa, a Defensoria Pública não necessita demonstrar pertinência temática entre a lei impugnada e os seus objetivos institucionais para provocar o controle de constitucionalidade, considerando que ela ostenta a mesma envergadura constitucional dos demais legitimados universais, enquanto função essencial à justiça e instituição permanente.

- Padece de inconstitucionalidade a instituição das taxas sobre serviços inseridos nos direitos de petição e de certidão, os quais o Poder Constituinte, ciente da relevância que eles possuem para a defesa de outros direitos, definiu como imunes.

- Conforme o princípio de legalidade tributária, exige-se que a norma hipotética tributária traga com precisão os fatos do mundo da vida que ensejarão a obrigação tributária.

- A técnica de tributar de modo residual todos serviços não expressamente previstos em lei, sem delimitar as respectivas matrizes de incidência tributária, não satisfaz as exigências de delimitação e clareza que a norma tributária precisa atender, em observância ao princípio da legalidade.

AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.18.034887-2/000 - COMARCA DE JANAÚBA - REQUERENTE (S): DEFENSOR PÚBLICO-GERAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS - REQUERIDO (A)(S): PREFEITO DE JANAÚBA, PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE JANAÚBA - AMICUS CURIAE: ASSOCIAÇÃO DAS DEFENSORAS E DOS DEFENSORES PÚBLICOS DE MINAS GERAIS

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em REJEITAR A PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA E JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE A AÇÃO, POR MAIORIA DE VOTOS

DES. KILDARE CARVALHO

RELATOR.





DES. KILDARE CARVALHO (RELATOR)



V O T O

Trato de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Defensoria Pública Geral do Estado de Minas Gerais em face dos arts. 176, 177 e 178 da Lei Municipal n. 2.226/17 (Novo Código Tributário de Janaúba).

Defende a requerente que os dispositivos legais hostilizados são materialmente inconstitucionais, por afrontarem os artigos 4º, § 2º; 144, II e § 2º; 165, § 1º; e 171, § 1º, todos da Constituição do Estado de Minas Gerais. Aduz que as taxas de expediente, que possuem como fatos geradores a utilização dos serviços administrativos relativos à solicitação de documentos, registrados e outros atos de interesse do contribuinte, não se revestem das características de especificidade e divisibilidade previstas no artigo 144, inciso II e § 2º, da Constituição Estadual. Requer a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia dos dispositivos legais vergastados e, no mérito, pugna pela procedência do pedido.

A COPEQ - Coordenação de Pesquisa e Orientação Técnica informou, no documento eletrônico de ordem nº 04, a ausência de manifestação do Órgão Especial acerca da Lei questionada na presente ação direta.

Previamente à análise do pedido de medida, foi requisitada informações ao Prefeito de Janaúba, que, em resposta (documento eletrônico de ordem nº 10), pugnou pelo indeferimento da medida cautelar.

A Câmara Municipal, por sua vez, deixou transcorrer in albis o prazo concedido para se manifestar acerca da medida cautelar, conforme certidão contida no doc. de ordem 13.

Parecer da Procuradoria de Justiça nos termos do documento eletrônico de ordem nº 14, pelo reconhecimento da ausência de pertinência temática da Defensoria Pública para a propositura de ADI de natureza tributária, sendo a hipótese de extinção do processo sem resolução de mérito. Eventualmente, manifesta-se pelo deferimento parcial da medida pleiteada, a fim de que seja suspensa a eficácia de parte do art. 176, apenas no que se refere à remissão aos itens 1, 5 e 19 do Anexo XII do Código Tributário de Janaúba.

No acórdão de fl. 228/253, documento único, foi deferida parcialmente a medida cautelar, determinando a suspensão das hipóteses de taxas instituídas sob as rubricas "requerimento, abaixo-assinado e petições", "certidões, atestados e declarações", "consultas", "buscas em arquivos", e "outros serviços administrativos e de expediente não previstos nesta tabela", previstas no Anexo XII, do Código Tributário do Município de Janaúba.

Intimados para se manifestarem acerca do mérito desta ação direta, tanto a Mesa da Câmara Municipal quanto o Prefeito de Janaúba deixaram transcorrer "in albis" o prazo concedido, conforme certidão juntada à fl. 267, documento único.

Às fl. 269/273, documento único, a Procuradoria-Geral de Justiça opina pela ratificação da medida cautelar e consequente declaração de inconstitucionalidade dos itens 1, 5, 7, 8 e 19 do Anexo XII, do Código Tributário de Janaúba.

Pelo documento de ordem n. 42 a Defensoria Geral do Estado manifesta-se, na qualidade de amicus curie, para requerer que, quandoda análise do mérito da demanda, seja mantido o entendimento liminarque conferiu legitimação ativa à Defensoria Pública Estadual para atuarno âmbito do controle de constitucionalidade abstrato, sem necessidade de comprovação de pertinência temática, posto ser a medida mais condizente com a democratização dos processos de controle constitucional e com oideal de Justiça. E, quando à impugnação específica dos dispositivos legais objeto da presente representação, apontados na exordial do feito, reiteram-se os termos da argumentação deduzida pela Defensoria Pública Geral em suas razões.

É o relatório. Passo ao voto.



- DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA.



Como matéria preliminar ao mérito da ação, a Procuradoria-Geral de Justiça arguiu a ilegitimidade ativa da Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, ao argumento de que a matéria tratada na lei impugnada não teria pertinência com os fins institucionais que o Poder Constituinte outorgou à autora.

Percebe-se, em outras palavras, que a Procuradoria-Geral de Justiça classificou a Defensoria Pública como uma das legitimadas especiais para o controle de constitucionalidade, defendendo que ela só estaria autorizada para provocá-lo caso a lei impugnada tivesse relação temática com os objetivos que lhe foram outorgados enquanto instituição.

Examinando a doutrina e julgados sobre a matéria, considero ser caso de rejeição da preliminar.

De antemão, registre-se que o Poder Constituinte Decorrente rompeu a simetria com a Constituição da Republica e acrescentou ao rol de legitimados para o controle de constitucionalidade a Defensoria Pública. A constitucionalidade desta assimetria, entretanto, já foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal ao analisar previsão idêntica estabelecida na Constituição do Rio de Janeiro, oportunidade em que asseverou que o modelo desenhado no art. 103, da CR/88, não era norma de reprodução obrigatória, reconhecendo a liberdade política dos Estados para definirem o conjunto de legitimados em âmbito regional, ressalvada a exigência de que este rol fosse composto por mais de um agente ou entidade (ADI 558 MC).

Reconhecida a constitucionalidade da previsão contida no art. 118, inc. VIII, CEMG - acrescida por meio do art. 2º, da EC nº 88/2011, é preciso averiguar, agora, o perfil da legitimidade ativa conferida à Defensoria Pública no âmbito do controle de constitucionalidade: se de matriz universal ou especial.

A diferença, como sabido, está na exigência, feita aos legitimados especiais e da qual os universais são dispensados, de que a lei ou ato normativo impugnado guarde pertinência temática com os fins e objetivos institucionais dos autores da ADI.

Essa diferenciação, apesar de solidamente acolhida pela jurisprudência dos Tribunais Superiores, encontra fortes críticas na doutrina, que aponta o contrassenso de se exigir, no âmbito de um processo que se reclama objetivo e abstrato, o preenchimento de um requisito que é essencialmente subjetivo e particular.

Nesse sentido, confiram-se as lições da pena abalizada de Zeno Veloso:

"Mas a compreensão redutiva não parrou por aí. O STJ já firmou jurisprudência, numa visão teleológica do art. 103 da Constituição, de que as confederações sindicais e as entidades de classe de âmbito nacional, para propor ações direta de inconstitucionalidade, só têm legitimidade ad causam se preencherem o requisito objetivo da relação de pertinência entre o interesse específico da classe ou categoria, para cuja defesa essas entidades são constituídas, e a lei ou ato normativo, cuja inconstitucionalidade é arguida (...). Sem dúvidas, esta interpretação restritiva, um verdadeiro processo de filtragem, leva em conta que tais entes são privados, e a Suprema Corte, assoberbada, repleta de questões, num número fantástico, quase impossível de humanamente, dar conta, quer estabelecer critérios rígidos, para evitar o aumento imprevisível das ações diretas de inconstitucionalidade (...). Do ponto de vista estritamente jurídico, no entanto, entendemos data vênia, que a exigência da mencionada relação de pertinência não encontra qualquer amparo na Constituição. Fere, inclusive, o princípio da igualdade, pois não se requer tal relação de pertinência a respeito de todos os órgãos ou pessoas legitimados pelo art. 103. O nosso controle abstrato de normas é um processo objetivo, sem contraditório, marcado pela impessoalidade, não sendo pertinente falar-se num interesse jurídico subjetivo e específico do autor. É incabível criar-se uma condição de ação, natural do processo comum, tanto mais quando a Carta Magna elencou os órgãos e pessoas legitimados para o controle direto, sem mencionar qualquer restrição ao direito de propositura conferida aos mesmos. Tais entes legitimados funcionam, antes, como defensores abstratos, advogados da Constituição." (VELOSO, Zeno. Controle Jurisdicional de Constitucionalidade. 2. ed. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2000, p. 74-75)

A par desta crítica, e mesmo sabendo que de modo geral ela não encontra ressonância nos Tribunais Superiores, julgo que no caso específico da Defensoria Pública não se aplica a exigência da pertinência temática que, em âmbito federal, se impõe à legitimidade ativa da Mesa Diretora das Assembleias Legislativas, do Governador e das entidades de classe (art. 103, inc. IV, V e IX, CR/88, respectivamente).

Isto porque a Defensoria Pública, enquanto instituição, reúne todos os atributos que revestem os outros legitimados da qualidade de universais e que tornam dispensável, para eles, a comprovação da pertinência temática.

Refiro-me, aqui, ao caráter essencial da função pública que lhe foi confiada, bem como à natureza permanente da instituição.

A Defensoria Pública, desde a promulgação da Constituição, segue um processo de consolidação da sua institucionalidade, que culminou na EC nº 80/2014.

A partir de então, o texto constitucional passou a expressamente consagrar a condição da Defensoria como função essencial à Justiça, dotada de caráter autônomo e permanente, acabando por posicioná-la ao lado (e nunca aquém ou além) de outras funções essenciais à Justiça, como o Ministério Público e a Advocacia pública e privada.

A propósito, é justamente essa paridade institucional que impede que se imponha à Defensoria Pública condição que não se exige de outras instituições dotadas, frise-se, de mesma envergadura constitucional.

Nesse tocante, é oportuno consignar que estava no âmbito da liberdade política do Poder Constituinte Decorrente definir se acrescentava a Defensoria Pública ao rol de legitimados para provocar o controle de constitucionalidade estadual.

Decidido por contemplá-la, julgo não ser possível interpretar a previsão acrescida em descompasso com o modelo institucional definido na Constituição da Republica, modelo este pautado pela atuação coordenada e equivalente entre todas as instituições qualificadas como essenciais ao exercício da jurisdição, sem qualquer precedência de uma sobre a outra.

Desse modo, julgo que a imposição à Defensoria Pública de condição que não se exige das demais instituições qualificadas como essenciais à Justiça acabaria por criar um escalonamento entre elas, com prestígio de uma em detrimento das outras, o que, entretanto, não se encontra refletido no desenho institucional traçado pelo Poder Constituinte.

Não desconheço julgados de Tribunais Superiores que, no bojo de ações coletivas, reconhecem a exigência da pertinência temática para habilitar a atuação da Defensoria Pública como legitimada ativa. Acontece que, diferentemente daqueles casos, o presente se reveste de perfil objetivo não verificado em processos coletivos, gozando de extração constitucional direta, impedindo a importação do entendimento adotado naquele âmbito.

No sentido de reconhecer o caráter universal da legitimidade ativa da Defensoria Pública, vejam-se os precedentes deste Órgão Especial:

EMENTA: A Constituição do Estado de Minas Gerais elenca os legitimados a propositura da Ação Direta de Constitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, sendo que a inclusão da Defensoria Pública no rol dos legitimados é uma conquista relativamente recente da instituição, inciso acrescentado pelo art. 2º da Emenda à Constituição nº 88, de 2/12/2011.

O principio da segurança jurídica e da colegialidade exige que "os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente" (art. 926 do CPC). No caso específico dos autos, em recentes julgados, este Órgão Especial reconheceu, de maneira implícita, a legitimidade da Defensoria Pública para discutir a constitucionalidade de dispositivos previstos em Código Tributário municipal, inclusive com deferimento de medidas cautelares.

Analisando-se julgados paradigmáticos do STF é possível concluir que a Defensoria Pública não estaria submetida ao instituto da pertinência temática para propositura de Ação de Direta de Inconstitucionalidade, o que não importa em violação, tampouco prejuízo aos demais legitimados.

Não é razoável que o Conselho Federal da OAB tenha uma legitimação universal, sem necessidade de demonstrar pertinência temática, e a Defensoria Pública não goze do mesmo prestígio, sendo duas instituições extremamente essenciais ao Estado brasileiro, cada uma nas suas respectivas funções, gozando do mais alto prestígio perante a sociedade. Em última medida, admitir a necessidade de pertinência temática da Defensoria Pública, que é elencada como função essencial, seria uma clara e inequívoca violação ao princípio da isonomia em relação aos legitimados universais.

O STF já decidiu que a legitimidade da Defensoria Pública não está condicionada à comprovação prévia da hipossuficiência dos possíveis beneficiados pela prestação jurisdicional.

Preliminar rejeitada pela maioria. Vencido o Relator.

(...)

(TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.18.052074-4/000, Relator (a): Des.(a) Armando Freire , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 18/03/2019, publicação da sumula em 02/04/2019)

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTICIONALIDADE - PRELIMINAR -DEFENSORIA PÚBLICA - ILEGITIMIDADE ATIVA - NÃO CONFIGURAÇÃO - MUNICÍPIO DE VERDELÂNDIA - DISPOSITIVOS DA LEI MUNICIPAL Nº 155/05 - TAXA DE CONSERVAÇÃO DE VIAS E LOGRADOURO PÚBLICO E DETERMINADAS HIPÓTESES DE INCIDÊNCIA DA TAXA DE EXPEDIENTE - INCONSTITUCIONALIDADE - REPRESENTAÇÃO PARCIALMENTE ACOLHIDA.

- Por força das próprias atribuições institucionais conferidas à Defensoria Pública, - que nos termos do art. 129 da Constituição Estadual revela-se como instituição essencial à função jurisdicional do Estado - detém esta legitimação universal para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Estadual, não se impondo a ela o requisito da pertinência temática. Ademais, ainda que assim não fosse, tendo em vista que a lei impugnada se relaciona à cobrança de tributos aos munícipes, dentre os quais presumidamente há necessitados, encontra-se configurada a congruência entre a finalidade institucional da Defensoria Pública e o conteúdo material da norma ora impugnada.

(TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.17.068103-5/000, Relator (a): Des.(a) Belizário de Lacerda , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 27/03/0019, publicação da sumula em 15/05/2019)

Assim, considerando que, em processos objetivos, a aferição de aspectos fáticos é excepcional e que esse aspecto fático específico - a pertinência temática - não é exigida de outros legitimados dotados dos mesmos atributos, julgo incompatível com o desenho constitucional impô-la exclusivamente à Defensoria Pública.

Ao exposto, rejeito a preliminar de ilegitimidade ativa.



- DO MÉRITO



Cuidam-se os autos, como se disse, de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais, pretendendo seja reconhecida a incompatibilidade dos art. 176, 177 e 178 da Lei Municipal n. 2.226/17 com os dispositivos da Constituição Estadual que regulamentam a hipótese de incidência de taxas.

Para melhor compreensão da controvérsia, peço licença para transcrever o inteiro teor dos artigos questionados:

Art. 176. A taxa de expediente tem como fato gerador à lavratura de termos e contratos com o Município, e as alterações cadastrais.

Art. 176 (-A). A taxa é devida pelo peticionário ou por quem tiver interesse direto no ato do Governo Municipal e será cobrada de acordo com a tabela I constante dos anexos desta Lei.

Art. 177. A cobrança da taxa será feita por meio de guia, na ocasião em que o ato for praticado, assinado ou visado, ou em que o instrumento formal for protocolado, expedido ou anexado, desentranhando ou devolvido.

Art. 178. Ficam isentos da taxa os requerimentos e certidões relativas aos servidores municipais, ao serviço de alistamento militar ou para fins eleitorais e as certidões para defesa de direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal

Note-se que o art. 176-A prescreve que as taxas serão cobradas na forma da tabela constante do Anexo da Lei. Com essa remissão, percebe-se que o caput traz apenas previsão genérica das taxas instituídas, deixando para a referida tabela a delimitação da hipótese de incidência e alíquota que cada uma delas terá.

Assim, muito antes do caput do art. 176-A, a constitucionalidade das taxas instituídas pelo Código Tributário do Município de Janaúba deve ser analisada a partir das previsões constantes na tabela onde se encontra a regulamentação das respectivas hipóteses de incidência.

Em outras palavras, como a hipótese de incidência não está descrita no caput, a avaliação sobre o preenchimento dos requisitos constitucionais da especificidade e divisibilidade do serviço público tributado deve ser feita com base na regulamentação veiculada na tabela.

Por isso, transcreve-se a tabela onde estão descritas as espécies de taxa de expediente instituídas no âmbito do Município de Janaúba:







O principal fundamento empregado pela autora é o de que as hipóteses de incidência tributária criadas pelo legislador municipal não se qualificam como serviços públicos divisíveis e específicos, conforme o art. 144, inc. II, CEMG/89, determina que seja. A propósito, veja-se a previsão do dispositivo apontado como parâmetro do controle:

Art. 144. Ao Estado compete instituir: (...) II- taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.

Delimitados os contornos da presente controvérsia, reconheço que parte dos dispositivos impugnados infringiu as regras constitucionais atinentes à instituição de taxas.

É que, diversamente do que defende a autora, as hipóteses de incidência descritas acima apresentam-se marcadas pelos atributos da especificidade e da divisibilidade, sendo em tese possível individualizar o sujeito passivo que utiliza a atividade material disponibilizada pela Administração Pública

Com efeito, uma das características distintivas das taxas, enquanto espécie tributária, é o caráter vinculado do seu fato gerador, atrelado a uma atividade material prestada, de forma individual, pela Administração Pública.

Os conceitos de divisibilidade e especificidade estão expressos no Código Tributário Nacional e, ainda que não sirvam propriamente de parâmetro para o controle que aqui se faz, ajudam a compreender o conteúdo dos atributos que o Poder Constituinte estabeleceu para as taxas:

Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:

I - utilizados pelo contribuinte:

a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;

II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas;

III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários

Sobre o conceito acima, vejam-se as lições de Hugo Brito Machado:

"Diz o Código que os serviços são específicos quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas, e divisíveis quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um de seus usuários (art. 79, incs. II e III). Não obstante estejam tais definições contidas em dispositivos separados, cuida-se de duas definições inseparáveis, no sentido de que um serviço não pode ser divisível se não for específico. Não tem sentido prático, portanto, separar tais definições, como a indicar que a taxa pode ter como fato gerador a prestação de um serviço público específico ou de um serviço público divisível. Aliás, isto decorre do próprio dispositivo constitucional, que se refere a serviço específico e divisível. Seja como for, certo é que as definições legais em referência praticamente em nada contribuem para a solução dos problemas práticos relativos às taxas. Constituem, porém, indicações úteis, a serem trabalhadas pela doutrina e pela jurisprudência." (MACHADO, Hugo Brito. Curso de Direito Tributário. 24. ed. São Paulo: Editora Malheiros, p. 405/406)

No caso, todos os serviços constituídos como hipótese de incidência tributária referem-se a atividades que podem ser destacadas em unidades autônomas e que, igualmente, são suscetíveis de utilização separada pelo respectivo usuário.

Para visualizá-lo, vejam-se os casos da averbação, do armazenamento de móveis e mercadorias e da expedição de alvarás, todos eles representativos de serviços em que os usuários desfrutam de prestação material disponibilizada pela Administração Pública de forma pessoal e individualizada.

Onde, entretanto, verifico vício de inconstitucionalidade é na instituição de taxa sobre "requerimento, abaixo-assinado e petições" e sobre "certidões, atestados e declarações", mais especificamente, no que toca a estes últimos, sobre "certidões, atestados e declarações" que se relacionem a interesses pessoais do peticionário.

Isto porque está assegurada na Constituição da Republica, enquanto direito fundamental e, portanto, como norma de observância obrigatória por todas unidades federativas, a imunidade de taxa sobre o exercício dos direitos de petição e de certidão - este último no tocante ao esclarecimento de interesses pessoais do requerente.

Nesse tocante, o art. , inc. XXXIV, da CR/88, prevê:

Art. 5º: (...)

XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;

b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;

Com efeito, o peticionamento e a obtenção de certidões são instrumentos para tutela de direitos que estejam sendo lesados ou ameaçados de lesão, permitindo que a pessoa interessada leve a situação lesiva ao conhecimento da autoridade pública competente para solucioná-la. Esse papel na tutela de direito representa a razão pela qual a cobrança de taxa é imunizada.

A título de consideração, confiram-se as lições de Bernardo Fernandes acerca do conteúdo constitucional dos direitos de petição e de certidão:

"Temos também previsto constitucionalmente o direito de petição. Esse direito que é uma verdadeira garantia prevista no art. 5º, XXXIV, busca cobrar dos Poderes Públicos providências necessárias visando à proteção de direitos ou mesmo a correção de ilegalidades ou abusos de poder. Assim sendo, são assegurados a todos independentemente do pagamento de taxas: o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. (...). No mesmo art. , XXXIV da CR/88, temos, ainda, que a todos está assegurado, independentemente do pagamento de taxas: a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal. Temos aí o intitulado direito de certidão. Este, conforme a doutrina e jurisprudência, será protegido de arbitrariedades e ilegalidades via mandado de segurança." (FERNANDES. Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. Salvador: Editora Jusprodivm, 2016, p. 522/523).

Em suma, padece de inconstitucionalidade a instituição das taxas sobre serviços que o Poder Constituinte - ciente da relevância que eles possuem para a defesa de outros direitos - definiu como imunes.

Nesse mesmo sentido, veja-se julgado desse Tribunal de Justiça:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 3.426/1995 - MUNICÍPIO DE BARBACENA - TAXA DE SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS - SERVIÇOS DE EXPEDIENTE - ITENS 02, 08, 09 E 11, TABELA I, ANEXO XI - EMISSÃO DE GUIA TRIBUTÁRIA - DIREITO DE PETIÇÃO E OBTENÇÃO DE CERTIDÕES. Ressalvada a Taxa de Serviços Administrativos/Serviços de Expediente para a emissão de guias tributárias (item 08, Tabela I, Anexo XI), apresentação de requerimentos, petições, recursos e memoriais ao protocolo (item 09, Tabela I, Anexo XI) e obtenção de certidões (item 11, Tabela I, Anexo XI) e atestados (item 02, Tabela I, Anexo XI), é constitucional a cobrança dos demais serviços de expediente previstos na Tabela I, Anexo XI, da Lei nº 3.426/1995 do Município de Barbacena, prestados em benefício do contribuinte (EF)

(...). (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.15.091708-6/000, Relator (a): Des.(a) Audebert Delage , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 23/01/2019, publicação da sumula em 01/03/2019)

A esse respeito, note-se que "requerimento, abaixo-assinado e petições" são os instrumentos por meio dos quais o cidadão exerce seu direito de petição, ou seja, instrumentaliza a demanda individual que é reportada ao Poder Público, noticiando o cometimento de ilegalidade ou de abuso de poder.

Logo, incluir a utilização destes instrumentos no âmbito de incidência tributária viola o comando constitucional que, expressamente, eliminou a competência tributária sobre eles.

Verifica-se que o vício de inconstitucionalidade das taxas sobre "requerimento, abaixo-assinado e petições" e sobre "certidões, atestados e declarações" projetam a invalidade que inquina outras duas hipóteses de taxas: aquelas sobre "consultas" e sobre "buscas em arquivos".

Isto porque as atividades estatais a que elas se referem estão também compreendidas no direito de petição e, consequentemente, no âmbito da imunidade às taxas respectivas.

Semanticamente, "consultas" estão inseridas no próprio conceito de direito de petição, enquanto meio de provocar a Administração Pública para defesa de direitos individuais. Em sentido inverso, a apuração de ilegalidade informada nos instrumentos de direito de petição não tem como ser feita sem consulta a repositórios de dados ou a arquivos de informações, fazendo com que esta hipótese tributária também esteja inserida nos limites da imunidade prevista pelo Constituinte.

As "buscas em arquivos", por sua vez, equivalem a mero exaurimento material desse direito de petição e do direito de certidão. Exemplificando, para atender a um pedido de emissão de certidão, eventualmente isto implicará o acesso aos arquivos em que os documentos relacionados estão depositados, de modo que a taxação deste serviço implicaria desrespeito transverso e lateral à imunidade estabelecida pelo Constituinte.

Estas considerações revelam a inconstitucionalidade das taxas sobre "requerimento, abaixo-assinado e petições", "certidões, atestados e declarações", "consultas" e sobre "buscas em arquivos".

Além delas, verifica-se na taxação de "outros serviços administrativos e de expediente não previstos nesta tabela" violação ao princípio da legalidade, a marcar de inconstitucionalidade a respectiva previsão legal.

A técnica de tributar de modo residual todos serviços não expressamente previstos, sem delimitar as respectivas matrizes de incidência tributária, não satisfaz as exigências de delimitação e clareza que a norma ter a norma tributária precisa atender, até como garantia de previsibilidade do contribuinte usuário dos serviços administrativos.

É desdobramento do princípio da legalidade a exigência de que a norma hipotética tributária traga com demasiada precisão os fatos do mundo fenomênico que ensejarão a obrigação tributária. No caso a última hipótese constante na tabela acima não satisfaz esta demanda, deixando bastante imprecisas quais, de fato, seriam os fatos que se subsumiriam a ela.

Sobre a matéria, recuperam-se outras lições de Hugo Brito Machado:

Criar um tributo é estabelecer todos os elementos de que se necessita para saber se este existe, qual é o seu valor, quem deve pagar, quando e a quem deve ser pago. Assim, a lei instituidora do tributo há de conter: (a) a descrição do fato tributável; (b) a definição da base de cálculo e da alíquota, ou outro critério a ser utilizado para o estabelecimento do valor do tributo; (c) o critério para a identificação do sujeito passivo da obrigação tributária; (d) o sujeito ativo da relação tributária, se for diverso da pessoa jurídica da qual a lei seja expressão de vontade. A rigor, o que a lei deve prever não é apenas a hipótese de incidência, em todos os seus aspectos. Deve estabelecer tudo quanto seja necessário à existência da relação obrigacional tributária. Deve prever, portanto, a hipótese de incidência e o conseqüente mandamento. A descrição do fato temporal e da correspondente prestação, com todos os seus elementos essenciais, e ainda a sanção, para o caso de não prestação. (MACHADO, Hugo Brito. Curso de Direito Tributário. 24. ed. São Paulo: Editora Malheiros, p. 47)



Nesse sentido, veja-se precedente deste Tribunal de Justiça:



EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE UBERLÂNDIA - LEI MUNICIPAL 12.260/15 - ALTERAÇÃO DA DATA DE VENCIMENTO DE TRIBUTO - IPTU - VÍCIO FORMAL - LEI COMPLEMENTAR - DESNECESSIDADE - VÍCIO MATERIAL - VIOLAÇÃO SEPARAÇÃO DOS PODERES - INTERFERENCIA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA - ALEGAÇÃO AFASTADA - NORMA DE NATUREZA TRIBUTÁRIA - AUSÊNCIA DOS REQUISTOS LEGAIS E ESPECÍFICOS - LIMINAR INDEFERIDA.

- A Constituição da Republica exige a edição de lei complementar para estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária (art. 146, III). De igual modo, a Constituição Estadual atribui ao Código Tributário a condição de lei complementar (art. 65, § 2º, I).

- Contudo, a instituição de tributo, bem como a definição de seus aspectos relevantes submete-se ao princípio da legalidade estrita, devendo ser estabelecidos por lei ordinária, nos moldes do artigo 97 do CTN.

(...)

- Medida cautelar indeferida. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.15.083454-7/000, Relator (a): Des.(a) Mariangela Meyer , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 22/06/2016, publicação da sumula em 01/07/2016)

Assim, seja porque afronta a imunidade conferida aos instrumentos para exercício do direito de petição, seja porque afronta o princípio da legalidade tributária, parte dos dispositivos violados deve ser declarada inconstitucional.

Com base nestas considerações, julgo parcialmente procedente o pedido inicial declarar a inconstitucionalidade das hipóteses de taxa intituladas "requerimento, abaixo-assinado e petições", "certidões, atestados e declarações", "consultas", "buscas em arquivos", e "outros serviços administrativos e de expediente não previstos nesta tabela", previstas no Anexo XII, do Código Tributário do Município de Janaúba.

Façam-se as comunicações, remetendo cópia do acórdão ao órgão competente, nos termos do art. 336 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça.



DES. WANDER MAROTTA

Examina-se ADI em relação ao novo Código Tributário de Janaúba - Lei municipal nº 2226/17.

O eminente Relator - Des. Kildare Carvalho - julga parcialmente procedente o pedido, nos termos do seu douto voto, com o qual me ponho de acordo.

Peço vênia, no entanto, para propor ao Órgão Especial a modulação desta decisão - a ter eficácia após a data do julgamento desta ADI - ou de eventuais declaratórios -- uma vez que se cuida de matéria tributária que, a meu ver, pode gerar inúmeras ações de repetição de indébito, com despesas e desembolsos imprevisíveis para o Município de Janaúba.

Passo a justificar esse pleito.



- MODULAÇÃO DE EFEITOS



A Lei municipal está em vigor, como se viu, há quase cinco (5 anos). Este fato, por si só - e independentemente de pleito do Município neste sentido, leva a que se devam observar efeitos de modulação em nome da segurança jurídica, pois nem a Lei 9.868/99, nem a Lei n. 13.655, de 2018, exigem pedido a propósito dessa circunstância; na realidade elas impõem, como se verá, o exame de ofício.

O Supremo Tribunal Federal proferiu, em várias oportunidades, decisões com modulações de seus efeitos a fim de adequar a decisão ao tempo necessário para resguardo da necessária segurança jurídica.

Com o advento da Lei 9.868, de 1999, essa importante questão foi especificamente positivada. Segundo a norma:

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.



A decisão pela adoção de efeitos prospectivos, na realidade, procura prestigiar e convergir também com a recente alteração, de ordem genérica, promovida na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. O art. 23 do importante diploma estabelece que a decisão judicial que alterar interpretação de lei, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá estabelecer um regime de transição quanto à sua aplicação, ou, em outros termos, deve modular os seus efeitos prospectivos.

A regra resguarda de efeitos imprevistos a modificação da lei - que é declarada ineficaz - sem descuidar da segurança jurídica, da estabilidade de situações consolidadas e da proteção ao princípio da confiança. Confira-se:

"Decreto-Lei nº 4.657, de 4/9/1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (redação atual).

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Art. 23. A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Parágrafo único. (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)



Esta redação (recente) da Lei de Introdução decorreu, como se sabe, de Emenda de autoria do ilustre Senador mineiro, o ex-Governador Antonio Anastasia.

Sob o ângulo do caso, a Lei Municipal aqui em exame está em vigor há quase 5 (cinco) anos, produzindo efeitos em relação a todos os contribuintes, sem qualquer reclamação durante esse longo período, todos de boa fé, inclusive a Administração.

Assim, dada a efetiva possibilidade de inúmeras ações de repetição de indébito, talvez centenas, que é o que normalmente ocorre com as ações de inconstitucionalidade envolvendo tributos de qualquer espécie, entendo haver necessidade da adoção de efeitos prospectivos que garantam certa estabilidade ao orçamento municipal, certamente impactado de forma relevante com o que se decidir aqui, seja o impacto das repetições, seja o dos honorários advocatícios que terá que suportar.

Por tais motivos, peço vênia para sugerir a este Órgão que a declaração de ineficácia que vier a ocorrer, em qualquer extensão, somente passe a vigorar a partir da data da publicação deste acórdão, ou de eventuais declaratórios.



- DISPOSITIVO



Assim, pelos motivos acima expostos, e renovando vênias, JULGO, de acordo com o eminente Relator, PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido inicial para declarar apenas a inconstitucionalidade dos itens que S. Exa. aponta em seu douto voto.

Modula-se esta decisão, no entanto, para que ganhe eficácia a partir da publicação deste acórdão, ou de eventuais declaratórios. Sem custas. Promovam-se as comunicações de ordem regimental (artigo 336 - R.I.).



DESA. TERESA CRISTINA DA CUNHA PEIXOTO

Peço venia ao em. Relator para, no mérito, acompanhar o seu judicioso voto, julgando parcialmente procedente o pedido inicial, aderindo, contudo, a modulação dos efeitos proposta pelo em. Des. Wander Marotta, notadamente em razão das consequências econômicas que poderia advir das inúmeras ações de repetição de indébito.

É como voto.



DES. SÉRGIO ANDRÉ DA FONSECA XAVIER

Quanto ao mérito, acompanho o eminente Desembargador Relator. Peço vênia para modular os efeitos da declaração parcial de inconstitucionalidade, na forma proposta pelo douto Desembargador Wander Marotta.





DES. EDILSON OLÍMPIO FERNANDES

No mérito, acompanho o eminente Desembargador Relator, porém, peço vênia para modular os efeitos da declaração parcial de inconstitucionalidade, na forma proposta no voto proferido pelo ilustre Desembargador Wander Marotta.



DES. DOMINGOS COELHO



Acompanho o em. Relator quanto ao mérito e adiro, contudo, à manifestação de modulação dos efeitos proposta pelo em. Des. Wander Marotta.





DES. JOSÉ FLÁVIO DE ALMEIDA

DESEMBARGADOR JOSÉ FLÁVIO DE ALMEIDA



VOTO DE VOGAL (DIVERGÊNCIA PARCIAL):



Peço vênia ao e. Relator, Desembargador Kildare Carvalho, para acompanhar a divergência parcial nos termos do voto proferido pelo i. Desembargador Wander Marotta, modulando-se os efeitos da declaração de inconstitucionalidade a partir da publicação deste acórdão, ou de eventuais embargos declaratórios.



DES. WANDERLEY PAIVA





No mérito, acompanho o eminente Desembargador Relator, contudo com a modulação dos efeitos da declaração parcial de inconstitucionalidade proposta pelo douto Desembargador Wander Marotta.





DES. CORRÊA JUNIOR

Ponho-me de acordo com o culto voto do eminente Relator, para julgar parcialmente procedente o pedido inicial.

No que toca à proposta de modulação dos efeitos da inconstitucionalidade, acompanho o judicioso voto do ilustre Desembargador Wander Marotta.

É como voto.



DES. AMAURI PINTO FERREIRA



Acompanho o em. Relator quanto ao mérito e adiro, contudo, à manifestação de modulação dos efeitos proposta pelo em. Des. Wander Marotta.





DES. MAURÍCIO SOARES



Sr. Presidente.



Acompanho o em. Relator, julgando parcialmente procedente o pedido inicial.

Com relação à proposta de modulação dos efeitos da inconstitucionalidade, acompanho o voto do ilustre Desembargador Wander Marotta.



DES. CARLOS ROBERTO DE FARIA

Acompanho o Em. Relator no mérito, contudo, peço vênia para determinar a modulação dos efeitos da declaração parcial de inconstitucionalidade, nos moldes proposto pelo Em. Des. Wander Marotta.



DES. ARMANDO FREIRE





DESA. MÁRCIA MILANEZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ANTÔNIO CARLOS CRUVINEL - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DÁRCIO LOPARDI MENDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. TIAGO PINTO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. JÚLIO CEZAR GUTTIERREZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AGOSTINHO GOMES DE AZEVEDO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. NEWTON TEIXEIRA CARVALHO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. SALDANHA DA FONSECA - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. EVANGELINA CASTILHO DUARTE - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA:"REJEITARAM A PRELIMINAR E JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE A AÇÃO, POR MAIORIA DE VOTOS"

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