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24 de Outubro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 16 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
101340101861840011 MG 1.0134.01.018618-4/001(1)
Publicação
12/08/2005
Julgamento
14 de Junho de 2005
Relator
GERALDO AUGUSTO
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Inteiro Teor

Número do processo: 1.0134.01.018618-4/001 (1)
Relator: GERALDO AUGUSTO
Relator do Acórdão: GERALDO AUGUSTO
Data do Julgamento: 14/06/2005
Data da Publicação: 12/08/2005
Inteiro Teor:

EMENTA: AÇÃO POPULAR - LEGITIMIDADE PASSIVA E CABIMENTO - LEI DE EFEITOS CONCRETOS - DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO.

Na ação popular, a legitimidade passiva é sempre múltipla envolvendo todas as pessoas que tiveram qualquer envolvimento no ato, seja a pessoa jurídica que o promanou, os servidores envolvidos e que tenham de qualquer modo contribuído e, bem assim, terceiros que dele tenham se beneficiado. É utilizada como meio de defesa do patrimônio público, sendo realmente, vedada a sua utilização para impugnação à lei em tese, porque aí estaria ela sendo substituída pelas ações próprias e adequadas pelas quais se faz o controle de constitucionalidade das leis.

Assim, para a ação popular, necessário que a lesividade se consubstancie num ato administrativo; que a lei se concretize e produza e efeitos específicos, concretos, efetivos, o que se verifica em hipótese em que se discute ato administrativo tornado público com a transferência de bem imóvel, por doação, através de escritura pública e registro respectivo, após autorização legislativa.

APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0134.01.018618-4/001 - COMARCA DE CARATINGA - APELANTE (S): INDEPENDENTE ESPORTE CLUBE E OUTRO (A)(S) - APELADO (A)(S): UNIÃO COMUNITÁRIA IMBE MINAS - RELATOR: EXMO. SR. DES. GERALDO AUGUSTO

ACÓRDÃO

Vistos etc., acorda, em Turma, a PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatório de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas taquigráficas, à unanimidade de votos, EM REJEITAR PRELIMINARES E DAR PROVIMENTO PARCIAL.

Belo Horizonte, 14 de junho de 2005.

DES. GERALDO AUGUSTO - RelatorNOTAS TAQUIGRÁFICAS

Proferiu sustentação oral, pelos apelantes, o Dr. Lucas Cruz Neves.

O SR. DES. GERALDO AUGUSTO:

VOTO

Conhece-se do recurso ante a presença dos requisitos exigidos à sua admissibilidade.

Tratam os autos da ação popular ajuizada por Lúcia Helena de Laia Peixoto em face do Município de Imbé de Minas, Independente Esporte Clube, União Comunitária de Imbé de Minas, Câmara Municipal de Imbé de Minas e os vereadores Nízio Gomes Peixoto, José Alves Peixoto, Carlos Antônio Pereira, Joel Félix da Silva, Ivair Couto Soares, Jair Martins de Assis, Íris Soares Silva e Alencar Rodrigues Barbosa, com pretensão, em resumo, de ver declaradas a nulidade das doações de bens imóveis feitas pelo Município ao Independente Esporte Clube e a União Comunitária de Imbé, com o conseqüente cancelamento dos registros e a condenação dos réus ao pagamento de danos materiais e morais à Municipalidade, porque realizadas com ilegalidade, além da inexistência da finalidade pública do ato.

A sentença excluiu do pólo passivo da lide a Câmara Municipal de Imbé de Minas e julgou procedentes, em parte, os pedidos, para declarar nulas as doações dos imóveis feitos pelo Município de Imbé de Minas ao Independente Esporte Clube e à União Comunitária o Imbé de Minas, registradas nas matrículas 19.902. 24.454 e 24455, do Cartório do Registro de Imóveis de Caratinga, condenando os réus, Antônio Gomes Peixoto, Independente Esporte Clube, União Comunitária de Imbé de Minas, Nízio Gomes Peixoto, José Alves Peixoto, Carlos Antônio Pereira, Joel Félix da Silva, Ivair Couto Soares, Jair Martins de Assis, Íris Soares Silva e Olencar Rodrigues Barbosa, solidariamente, a ressarcir o Município de Imbé de Minas, o valor que for apurado em liquidação como justo pela ocupação das referidas áreas, bem como a pagar custas processuais e honorários advocatícios, fixados em R$6.000,00, a ser rateados entre os patronos da autora (80%) e do Município (20%) e determinou a expedição dos mandados de cancelamento de registro e averbação da anulação das escrituras por decisão judicial.

Inconformados com a decisão, recorreram os réus, alegando, preliminarmente, a carência de ação, eis que ausente requisito essencial para a viabilização da ação popular consubstanciado na ilegalidade das doações e lesão ao patrimônio.

Aduzem os apelantes que não concordam com a sentença quando conclui que a ilegalidade do ato e a lesividade ao patrimônio decorrem da simples inobservância das formalidades legais para se efetivar as doações e que, na hipótese, as formalidades legais foram observadas e não há que se falar em dano presumido, não sendo, ademais, o caso de aplicação do art. da Lei 4.717/65, que comina com nulidade o ato praticado com vício de forma ou desvio de finalidade.

Anotam os apelantes que não pode haver presunção de lesividade decorrente de tal ato, nem dispensada a prova de sua ocorrência e que não se verifica inobservância das prescrições do art. 17 da Lei 8666/93.

Ainda preliminarmente, pretendem os Apelantes que os ex-vereadores sejam ser excluídos da lide pelos mesmos motivos de exclusão da Câmara, eis que as leis são meramente autorizativas e não é cabível ação popular contra lei em tese, aduzindo, assim, que restam ausentes duas condições da ação: o interesse de agir e a legitimidade ad causam.

Quanto ao mérito, alegam os apelantes que o processo legislativo foi legítimo e não há que se falar em irregularidades na aprovação das Leis Municipais 25/1997, 186/2000 e 189/2000, já que os bens públicos dominicais que não estejam afetados à finalidade pública podem ser objeto de doação, não existindo obrigatoriedade de se proceder a concessão de direito real de uso, exigindo-se apenas a autorização legislativa e o interesse público, o que foi observado.

Acrescentam os apelantes que foi determinado na lei a exata destinação dos imóveis doados e há previsão de reversão ao domínio público se descumprida a finalidade, não havendo que se falar em favorecimento de particulares, pois o Independente Esporte Clube é entidade sem fins lucrativos e tem por escopo proporcionar difusão de atividades sociais, cívico-culturais e desportivas, e a União Comunitária Imbé de Minas, da mesma forma, também é entidade civil sem fins lucrativos que promove programas de interesse social, sendo evidente o interesse público e a ausência de lesão ao erário.

Anotam os Apelantes que houve mero erro nas escrituras ao não fazer constar as hipóteses de reversão das doações, mas que se encontram presentes nas leis que autorizaram as doações e podem ser retificadas e, em se verificando desvio de finalidade, as doações poderão ser anuladas.

Acrescentam os apelantes que em todas as escrituras de doações foram feitas avaliações pela Administração Fazendária e a Lei 8666/93 não dispõe sobre a forma pela qual a avaliação deva ser feita, inexistindo danos a serem reparados, mesmo porque o imóvel que era totalmente ocioso, hoje é um campo de futebol para o lazer da comunidade e, em relação aos imóveis doados pelas Leis 186/2000 e 189/2000, só não foram utilizados da forma prevista face a ausência do atestado de funcionamento.

Por fim, pretendem os apelantes seja provido o recurso e julgado improcedente o pedido, acrescentando que se trata de cidade pequena e, por isto, não se pode dizer que exista relação e interesses maliciosos na simples constatação de que os dirigentes das entidades são os próprios dirigentes do Município, já que a própria autora é parente de dois dos co-réus.

Examina-se o recurso.

A primeira questão preliminar aduzida pelos apelantes seria a ausência de condição da ação, residente ela na falta do interesse de agir. O argumento dos apelantes é de que para a viabilização da ação popular seria necessária a prova da ilegalidade das doações e lesão ao patrimônio.

A questão, como posta, se confunde com o próprio mérito da ação que, nesta seara, exige, para a sua procedência, a prova concreta da ilegalidade do ato e da lesão ao erário.

O interesse de agir, segundo lição que se extrai do Mestre Humberto Theodoro Júnior, não se confunde com o interesse substancial, ou primário, para cuja proteção se intenta a ação, pois ele é:

"instrumental e secundário, surge da necessidade de obter através do processo a proteção ao interesse substancial".

...

Localiza-se o interesse processual não apenas na utilidade, mas especificamente na necessidade do processo como remédio apto à aplicação do direito objetivo no caso concreto, pois a tutela jurisdicional não é jamais outorgada sem uma necessidade, como adverte Allorio. Essa necessidade se encontra naquela situação "que nos leva a procurar uma solução judicial, sob pena de, se não a fizermos, vermo-nos na contingência de não podermos ter satisfeita uma pretensão (o direito que nos afirmamos titulares)". Vale dizer: o processo jamais será utilizável como simples instrumento de indagação ou consulta acadêmica. Só o dano ou o perigo de dano jurídico, representado pela efetiva existência de uma lide, é que autoriza o exercício do direito de ação"(Humberto Theodoro Júnior, in" Curso de Direito Processual Civil ", 1º Vol., p.56 e ainda, mesmo autor," O Processo de Conhecimento ", Tomo I, editora Forense, 2ª Edição, p.74)

Também a lição que se extrai do Ilustre Magistrado e Professor, Ernani Filélis dos Santos, verbis:

"O Estado se obriga à prestação jurisdicional. Ao cumpri-la, evidente que deva fazê-lo movido pela necessidade ou, pelo menos, pela utilidade de sua intervenção...."(ERNANE FIDÉLIS- Manual de Direito Processual Civil - O processo de Conhecimento - 3ª edição, Saraiva, p.48/49).

Na hipótese, desde que a autora é cidadã brasileira e denuncia lesão ao patrimônio público, pretendendo a sua nulidade, evidencia-se o interesse processual e, pois, essa condição para a ação.

Se há ou não ato ilegal e se do mesmo decorre ou não lesividade ao patrimônio público, tal é matéria que extrapola os limites estreitos do exame preliminar de condição da ação.

REJEITA-SE A PRELIMINAR.

O SR. DES. GOUVÊA RIOS:

VOTO

Conquanto esteja a acompanhar o em. Relator, também rejeitando as preliminares e, no mérito, dando parcial provimento ao recurso, a matéria dos autos me leva a fazer alguns registros.

PRELIMINAR - AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL.

Examinando a preliminar de carência da ação, por ausência de interesse processual, tenho que o inconformismo dos Apelantes não merece prosperar, vez que entendo que a Apelada o possui, no momento em que discorda das doações efetuadas pelo Município de Imbé de Minas, o que, em tese, poderá acarretar lesividade ao erário público.

JOSÉ FREDERICO MARQUES leciona que:

"Existe, portanto, o interesse de agir quando, configurado o litígio, a providência jurisdicional invocada é cabível à situação concreta da lide, de modo que o pedido apresentado ao juiz traduza formulação adequada à satisfação do interesse contrariado, não atendido ou tornado incerto.

Há, assim, o interesse de agir sempre que a pretensão ajuizada, por ter fundamento razoável, apresente-se viável no plano objetivo. Interesse de agir significa existência de pretensão objetivamente razoável". (" Manual de Direito Processual Civil ", Millenium Editora, 1998, volume I, página 302).

Já JOSÉ RUBENS COSTA escreve que:

"O interesse de agir é, por conseguinte, a necessidade de se valer do Poder Judiciário para a solução de um conflito de interesses entre as partes. Entende-se, ainda, integrante do conceito de interesse a utilidade do acesso ao Judiciário. A parte necessitará o Judiciário para uma finalidade útil.

(...)

O interesse de agir deve estar presente no momento da sentença. Apesar do Código induzir a que se pense na sua existência no momento da propositura da ação: "para propor ou contestar ação é necessário ter interesse". Isso significa que a inexistência do interesse de agir ou a desnecessidade de recorrer ao juízo pode ocorrer no curso da ação."(" Manual de Processo Civil ", Vol. 1, edição, Saraiva, p. 94/96).

A questão da prova da ilegalidade e da lesividade do ato praticado pela Administração Pública Municipal é matéria atinente ao mérito e lá será tratada, pelo que rejeito essa preliminar.

A SRª DESª VANESSA VERDOLIM HUDSON ANDRADE:

VOTO

Também rejeito a preliminar.

O SR. DES. GERALDO AUGUSTO:

VOTO

A segunda questão preliminar aduzida seria quanto ao cabimento da ação popular contra a lei em tese.

Em primeiro lugar, de ser anotado que a ação popular é utilizada como meio de defesa do patrimônio público, sendo realmente vedada a sua utilização para impugnação à lei tese, porque aí estaria ela sendo substituída pelas ações próprias e adequadas pelas quais se faz o controle de constitucionalidade das leis, o que não é possível.

Assim, para a ação popular, necessário que a lesividade se consubstancie num ato administrativo; que a lei se concretize e produza e efeitos específicos, concretos, efetivos e, não apenas que tenha ela o potencial para gerar efeitos ilegais e lesivos.

Na hipótese, entretanto, não se trata de discussão da lei em tese, mas de lei de efeitos concretos que se consubstanciaram em ato administrativo tornado público com a transferência de bem imóvel, por doação, através de escritura pública e registro respectivo, após autorização legislativa. Portanto, não há que se falar em lei em tese.

REJEITA-SE A PRELIMINAR.

O SR. DES. GOUVÊA RIOS:

VOTO

PRELIMINAR DE IMPROPRIEDADE DA AÇÃO POPULAR.

No tocante à preliminar de não cabimento de ação popular contra lei em tese, melhor sorte não assiste aos Apelantes.

De fato, esse remédio processual não é cabível contra lei em tese, porém o será contra a chamada"lei de efeitos concretos", ou seja,"aquela que traz em si as conseqüências imediatas de sua atuação, como a que desapropria bens, a que concede isenções, a que desmembra ou cria municípios, a que fixa limites territoriais e outras dessa espécie. Tais leis só o são em sentido formal, visto que materialmente se equiparam aos atos administrativos e, por isso mesmo, são atacáveis por ação popular ou mandado de segurança..."In casu, as Leis Municipais nsº 186/2000 (fl. 35) e 189/2000 47) são típicos atos legislativos de efeitos concretos, trazendo em si a ordem de transferência dos imóveis doados pela Municipalidade, restando incontroverso que a ação popular foi dirigida contra os efeitos concretos dessas leis. Sendo assim, também afasto essa preliminar.

A SRª DESª VANESSA VERDOLIM HUDSON ANDRADE:

VOTO

Também rejeito esta preliminar.

O SR. DES. GERALDO AUGUSTO:

VOTO

Por fim, a terceira preliminar refere-se à ilegitimidade passiva dos vereadores réus, o que é afastado desde logo, desde que efetivamente participaram da votação das Leis tidas por propiciadoras de lesividade ao patrimônio do Município de Imbé de Minas.

Conforme se sabe, na ação popular, a legitimidade passiva é sempre múltipla envolvendo todas as pessoas que tiveram qualquer envolvimento no ato, seja a pessoa jurídica que o promanou, os servidores envolvidos e que tenham de qualquer modo contribuído e, bem assim, terceiros que dele tenham se beneficiado.

Com efeito, em conformidade com a lei de regência,"a ação será proposta contra todas as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo"(art. da Lei 4.771/65)

Assim, não há que se falar na ilegitimidade passiva dos ex-vereadores chamados à lide como litisconsortes necessários, em razão da aprovação das Leis Municipais que dispuseram sobre a doações noticiadas nos autos sobre imóveis de propriedade do Município de Imbé de Minas.

REJEITA-SE A PRELIMINAR.

O SR. DES. GOUVÊA RIOS:

VOTO

PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS VEREADORES.

Por fim, quanto a alegada ilegitimidade passiva dos vereadores da Câmara Municipal de Imbé de Minas, entendo que a mesma não restou caracterizada, porquanto a intenção do legislador foi ampliar ao máximo o pólo passivo, a fim de açambarcar as pessoas, físicas ou jurídicas, que atuaram na prática do ato ilegal e lesivo.

Dispõe o artigo , da Lei nº 4.717/65:

"Art 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo."

Sobre o tema RODOLFO CAMARGO MANCUSO:

"À leitura do art. da Lei 4.717/65 já se percebe que a mens legislatoris é a de estabelecer um espectro o mais abrangente possível, de modo a empolgar no pólo passivo, não só o causador ou produtor direto do ato indicado, mas também aqueles que, de algum modo, contribuíram por ação ou omissão, e bem assim, os que dele se tenham beneficiado diretamente."("Ação Popular", São Paulo, Revista dos Tribunais, 1998, p. 140).

Novamente HELY LOPES MEIRELLES não diverge:

"Deverão ser citadas para a ação, obrigatoriamente, as pessoas jurídicas, públicas ou privadas, em nome das quais foi praticado o ato a ser anulado e mais as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado, ou que, por omissos, tiverem dado oportunidade à lesão, como, também, os beneficiários diretos do mesmo ato ou contrato."(Ob. cit., pág. 132)

A meu sentir, é induvidoso que os membros do Poder Legislativo que aprovaram as Leis Municipais, autorizando a doação de imóveis (atos questionados na presente ação) devem integrar a lide como litisconsortes necessários, não havendo se falar em ilegitimidade passiva dos vereadores.

Apesar de já citado pela r. sentença (fls. 481/482), entendo pertinente a transcrição de trecho do voto do e. MINISTRO CARLOS MADEIRA, do e. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ante a sua excelência e riqueza doutrinária:

"Quanto á pretensão ao chamamento dos cinqüenta Senadores que aprovaram em Plenário, a Resolução n9 66, de 1984, a jurisprudência e a doutrina o autorizam. Já em 1966, Barbosa Moreira, comentando a Lei 4.717/65, em trabalho publicado na Revista de Direito Administrativo, aludia a possibilidade da ação popular ser dirigida contra ato legislativo, - sustentanto que"o diploma regulador não foi expresso a respeito, mas não há porque deixar de entender latu sensu a palavra"atos", no art. , a semelhança do que se dá com relação a tantos outros textos, v.g., o art. , parágrafo único, da Constituição de 1946 (cfr. o art. 1º da Lei nº 4.337, de 19 de junho de 1964)". E prosseguiu:"Quid juris, a, no tocante legitimação passiva? As autoridades a que faz menção o art. da Lei 4.717 são quaisquer autoridades - legislativas, inclusive - e têm de ser citadas; quanto a isso, não há dúvida."(RDA 85/399).

José Afonso da Silva também sustenta que a lei não discrimina."Qualquer autoridade, portanto - diz ele - que houver participado do ato impugnado - autorizando-o, aprovando-o, ratificando-o ou praticando-o - deverá ser citada para a demanda popular, que vise anulá-lo. Assim, desde as autoridades mais elevadas até as de menor gabarito estão sujeitas a figurarem como rés no processo da ação popular. Nem mesmo o Presidente da República, ou o do Supremo Tribunal Federal, ou do Congresso Nacional está imune de ser réu, nesse processo" . (Ação Popular Constitucional, 1968, p. 197). "(STF, RE nº 116.750, 2ª Turma, publicado em 25.11.1988)

Esse julgado ficou assim ementado:

"Ação Popular. Resolução do Senado Federal, aprovado em plenário, com base no qual foi baixado ato pela mesa diretora, que fixou claros na lotação das categorias funcionais do quadro de pessoal do centro gráfico do Senado Federal e aprovou o enquadramento dos servidores optantes. Exclusão dos servidores não optantes do pólo passivo da ação. Quanto aos Senadores que participaram da aprovação da resolução, são legitimados como partes passivas na ação popular. As autoridades mencionadas no artigo , da lei 4.717/65 são quaisquer autoridades, inclusive as do Poder Legislativo."(Destaques meus)

Tenho como absolutamente oportunos os registros feitos pelo em. Des. Francisco Lopes de Albuquerque, nos autos da apelação cível nº 1.0000.00.200382-0, julgada em 11.09.2001, perante essa d. Câmara Cível, verbis:

"Por outro lado, se o artigo , caput, da Lei 4.717, dispõe que a ação popular será proposta conjuntamente contra"as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado", penso que há, no caso dos autos, um verdadeiro litisconsórcio necessário, envolvendo todos os vereadores que votaram o Projeto de Resolução nº 001/99 (fls. 53/54-TJ).Vale recorrer, nesse particular, às seguintes anotações de Theotonio Negrão:

"..."Desde que o ato legislativo editado pela Câmara Municipal imputado de lesivo ao patrimônio tenha efeitos concretos, possui esta Casa legitimidade passiva"ad causam` para a ação popular, conforme o art. 6º da Lei 4.717/65` (RT 660/89). Segundo acórdão em RSTJ 32/196, devem ser citados todos os vereadores, individualmente."No processo de ação popular, as autoridades que contribuíram para o ato impugnado integram o processo, como pessoas físicas. Por isso, carece de eficácia intimatória a publicação que não declina seus respectivos nomes, limitando-se em chamar tais pessoas pelo cargo que exercem ou exerciam` (STJ - 1ª Turma, REsp 97.610-MS, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. 7.10.96, deram provimento, v.u., DJU 11.11.96, p. 43.672). "Ação popular. Citação dos membros da Câmara Legislativa municipal, que participaram da elaboração do ato impugnado. Litisconsórcio necessário` (RSTJ 32/196). Idem, quanto aos deputados que votaram favoravelmente à aprovação de lei impugnada através de ação popular (JTJ 174/171)"("Código de Processo Civil e Legislação Processual em Vigor", Ed. Saraiva, 320 ed., páginas 1.034/1035).

Nessa mesma direção, Nelson e Rosa Nery comentam:

"PODER LEGISLATIVO. AUTORIDADES. As autoridades mencionadas na LAP 61 são quaisquer autoridades, inclusive as do Poder Legislativo (cf. Barbosa Moreira, RDA 85/399 -"são quaisquer autoridades - legislativas, inclusive - e têm de ser citadas; quanto a isso não há dúvida` (JSTF 110/189)"("Código de Processo Civil Comentado", ed. RT, 40 ed., pág. 1.589).

Há mais:

"LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO - AÇÃO POPULAR - IMPUGNAÇÃO DE ATO PRATICADO PELA CÂMARA MUNICIPAL - PROPOSITURA APENAS CONTRA O PRESIDENTE DA CÂMARA - INADMISSIBILIDADE - AÇÕES QUE DEVERIAM TER SIDO PROPOSTAS CONTRA OS VEREADORES QUE APROVARAM OS ATOS COMBATIDOS - LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO - ARTIGO 61 DA LEI Nº 4.717/65"(TJSP - Ap. Cív. nº 202774-1 - Campinas - Rel. Des. GONZAGA FRANCESCHINI - julg. em 14/06/94).

Diante do exposto, anulo o processo a partir da juntada da certidão alusiva à citação inicial da requerida, determinando aos autores que promovam, no prazo de vinte dias, a citação dos litisconsortes necessários, sob pena de extinção do feito sem julgamento do mérito."

O voto acima foi acompanhado pelo em. Desembargador Orlando Carvalho, ficando vencido o em. Desembargador Páris Peixoto Pena.

Diante disso, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva dos vereadores/Apelantes.

A SRª DESª VANESSA VERDOLIM HUDSON ANDRADE:

VOTO

Também rejeito esta preliminar.

O SR. DES. GERALDO AUGUSTO:

VOTO

Quanto ao mérito, a vê-se que a autora da ação insurgiu-se contra o ato administrativo, formalizado por escrituras públicas e respectivo registro, com base em Leis Municipais, que doou e transferiu ao Independente Esporte Clube e à União Comunitária do Imbé, três áreas de terras devidamente indentificáveis, duas delas ao primeiro beneficiário e uma ao segundo, conforme se verifica das escrituras de doações e registros respectivos (fls.29-34 e 44-46). Pediu a decretação de nulidade das doações, das escrituras e seus registros, argumentando sobre a ilegalidade e a lesividade ao patrimônio e ao interesse público Municipal e, bem assim, a condenação dos réus à indenização dos danos materiais e morais.

De plano, de ser anotado que ao tratar da ação popular, a Constituição da República refere-se a remédio para a proteção contra atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ou seja, o objeto da ação popular é, em primeiro plano, o de anular atos lesivos aos bens que a ação popular tutela e, num segundo momento, a de restaurar ou restabelecer o ‘status quo ante", com conteúdo, portanto, constitutivo e condenatório.

Daí decorre que, a procedência do pedido na ação popular depende da comprovação de dois pressupostos inafastáveis: a lesividade e ilegalidade do ato impugnado.

Na hipótese dos autos, os fatos denunciados na exordial têm, de fato, a conformação de lesivos ao patrimônio público, e tal se evidencia da prova concreta produzida nos autos e que formam o convencimento pleno e sem dúvidas.

As doações efetivadas se fizerem com violação à disposição legal expressa e, portanto, com ofensa ao princípio da legalidade, além de inexistir, na hipótese, a finalidade pública.

Nos termos do art. 112, da Lei Orgânica Municipal, estabelece que a"alienação de bens municipais se fará em conformidade com a legislação pertinente"e, no art.; 119 da mesma Lei prescreve, verbis:

" O Município, preferentemente à venda ou à doação de bens imóveis, concederá direito real de uso, mediante concorrência.

§ 1º A concorrência poderá ser dispensada quando o uso se destinar a concessionário de serviço público, a entidades assistenciais, ou verificar-se relevante interesse público na concessão, devidamente justificado".

Por seu turno, o art. 17 da Lei Federal nº 8.666/93, sobre a alienação de bens da administração pública, subordina-a à existência de interesse público devidamente justificado e, condiciona-a à avaliação prévia e, ainda, à concorrência, que somente são dispensadas em hipóteses excepcionais devidamente identificadas nas letras do incido I, do art. 17 e nas quais não se inclui a verificada nestes autos.

Neste caso concreto e específico, além de ausente a avaliação prévia e a concorrência pública, exigíveis na hipótese porque os beneficiários não são órgãos ou entidades da administração pública municipal, a doação se fez ao arrepio da Lei Orgânica do Município que, em artigo expresso, acima reproduzido, exige a preferência pela concessão de direito real de uso à venda ou à doação e o que não foi observado.

Não se olvide da ligação de parentesco entre os administradores e agentes políticos com os representantes das entidades beneficiadas com as doações que, por si, já sugerem ofensa a princípios Constitucionais da Administração Pública; e a farta prova testemunhal que demonstra a ausência de qualquer finalidade pública nas doações, eis que as entidades não desenvolvem, de fato, ações de cunho social, esportivo e ou filantrópico.

Por fim, quanto à alegada ausência do prejuízo ao erário, tal se constata pela própria transferência do patrimônio Municipal para entidade privada, o que é restaurado com a invalidação dos atos de doações consubstanciados nas escrituras e registros respectivos.

No mais, assiste razão aos apelantes quando defendem que não há que se falar em prejuízo ao Município por sua privação do uso e gozo dos imóveis em questão para fins de indenização por danos materiais, vez que tal não restou devidamente demonstrado e o que era pressuposto para a condenação, já que em fase de execução não se apura prejuízo, mas apenas o seu valor. Os danos devem ser demonstrados na fase de conhecimento.

A não ser a área que é utilizada como campo de futebol, as demais, pelo que se extrai da prova testemunhal colhida e ainda pelas fotografias trazidas pela própria autora/apelada, não estão sendo utilizadas para qualquer atividade ou finalidade. São áreas abertas, não estão sendo utilizadas e servem como" pastagem ".

Não há como se indenizar suposto dano ou dano remoto, incerto e eventual; mas, somente àqueles diretos e efetivos, decorrentes, imediatamente, do ato omissivo/comissivo, culposo ou doloso.

Neste sentido, é a lição que se extrai da melhor doutrina:

" Segundo Aguiar Dias "o que o prejudicado deve provar na ação, é o dano, sem consideração ao seu" quantum ", que é matéria da liquidação. Não basta, todavia, que o autor mostre que o fato de que se queixa, na ação, seja capaz de produzir dano, seja de natureza prejudicial. É preciso que prove o dano concreto, assim entendida a realidade do dano que experimentou, relegando para a liquidação a avaliação do seu montante" (Da responsabilidade Civil, 6ª ed., 1979, V.I, pp.93-94).

As perdas e danos constituem matéria de prova, inclusive envolvendo assessoria técnica consubstanciada em sede pericial, não bastando meras alegações. Claro que as circunstâncias podem até indicar, como indícios, que tenha ocorrido possíveis prejuízos. Mas isso não basta. Para que subsista a obrigação indenizatória há que existir o dano comprovado, que constitui a condição essencial para aquela."(Responsabilidade Civil e Sua Interpretação jurisprudencial - O dano indenizável e as Verbas que o compõem - Rui Stoco, 2ª ed. RT, p. 441).

E a jurisprudência assim se consolidou:

" Para constituir o título indenizatório o pressuposto necessário e imprescindível é a demonstração do dano, seja por responsabilidade por ilícito ou contratual "(RT575/133).

Indenização - Perdas e danos - Ausência de comprovação cabal de prejuízos aferíveis economicamente - Dano hipotético que não justifica a reparação - ação improcedente - recurso não provido" (RJTJSP 120/175).

Com tais razões, DÁ-SE PROVIMENTO PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, reformando-se parcialmente a douta sentença hostilizada, para julgar improcedente o pedido de indenização, mantendo a procedência apenas para fins de restauração do patrimônio público, retornando as coisas ao "status quo ante" e quanto à sucumbência, porque mínima da autora.

O SR. DES. GOUVÊA RIOS:

VOTO

MÉRITO

É cabível ação popular para "anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência", nos termos do disposto no inciso LXXIII, do art. , da Carta Magna. Frise-se que cabe dita ação para combate a ato lesivo à moralidade administrativa.

Assim a Ação Popular é definida por JOSÉ AFONSO DA SILVA como o:

"instituto processual civil, outorgado a qualquer cidadão como garantia político - constitucional (ou remédio constitucional), para a defesa do interesse da coletividade, mediante a provocação do controle jurisdicional corretivo dos atos lesivos do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural." ("Curso de Direito Constitucional Positivo" - Malheiros - 23ª edição - 2004 - pág. 462)

Colha-se, a respeito, a sempre indispensável lição do saudoso HELY LOPES MEIRELLES:

"A Constituição vigente, de 5.10.88, mantendo o conceito da Carta anterior, aumentou sua abrangência, para que o cidadão possa ´anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural´ (art. 5º, LXXIII). Assim, pôs termo à dúvida se abrangeria também os atos praticados por entidades paraestatais (sociedade de economia mista, empresas públicas, serviços sociais autônomos e entes de cooperação), além dos órgãos da Administração centralizada." (Ob. cit., p. 118).

No caso em tela, o objetivo primordial da ação é anular 03 (três) doações de imóveis públicos, realizadas pelo Município de Imbé de Minas, porquanto não atenderam ao interesse público e à licitação na modalidade da concorrência, previstos no art. 17, da Lei Federal nº 8.666/93, que estabelece as normas gerais sobre licitação:

Eis redação do art. 17, da Lei Federal nº 8.666, de 21.06.93:

"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: § 4º - AA doação com encargos será licitada e de seu instrumento constarão obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;"(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

Como bem ressaltou o MM. Juiz primevo:

"Os depoimentos das testemunhas ouvidas nos autos não revelaram a prática de nenhuma atividade, pelos donatários, que caracterizasse o atendimento a qualquer interesse público, notadamente com o emprego dos imóveis transferidos do patrimônio municipal." (fls. 484/485)

Os depoimentos de fls. 439/443 confirmam que o segundo imóvel doado ao Independente Esporte Clube e o imóvel doado à União Comunitária de Imbé de Minas não tiveram qualquer destinação que atenda a eventual interesse público, tampouco cumpriram as destinações previstas nas Leis Municipais nsº 186/2000 (construção de sede social, parque aquático e pista de atletismo) e 189/2000 (construção da sede e demais dependências da União Comunitária).

Esse fato também é constado através das fotografias juntadas a fls. 60/63.

Sobre a doação JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO ressalta o seu caráter excepcional:

"A Administração Pública pode fazer doação de bens públicos, mas tal possibilidade deve ser tida com excepcional e atender a interesse público cumpridamente demonstrado. Qualquer violação a tais pressupostos espelha conduta ilegal e dilapidatória do patrimônio público. Embora não haja proibição constitucional para a doação de bens públicos, a Administração deve substituí-la pela concessão de direito real de uso, instituto pelo qual não há perda patrimonial no domínio estatal." ("Manual de Direito Administrativo", 11ª edição, Rio de Janeiro, Editora Lúmen Júris, 2004, pág. 954).

Aliás, o próprio caput do artigo 119, da Lei Orgânica do Município de Imbé de Minas, consagra a excepcionalidade da doação ao dispor que:

"Art. 119 - O Município, preferentemente à venda ou à doação de bens, concederá direito real de uso, mediante concorrência." - fl. 192.

Mesmo que algum interesse público existisse nas doações em questão, as mesmas não foram precedidas de avaliação prévia e licitação na modalidade de concorrência, contrariando o disposto no art. 17, I, da Lei Federal 8.666/93.

Ademais, como bem ressaltou o MM. Juiz primevo, a relação entre o antigo chefe do Poder Executivo Municipal de Imbé de Minas, Sr. Antônio Gomes Peixoto, que passou a ser tesoureiro do donatário (fl. 40), Independente Esporte Clube, "lança uma mácula sobre a alienação do imóvel, fere os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, igualmente suficientes para tornar nulos e inválidos os atos de disposição do patrimônio público questionados" (fl. 485)

GEORGES RIPERT ("A Regra Moral nas Obrigações Civis" - Bookseller - 2000) já ponderava à página 17, verbis:

"Há centenas de anos que uma regra moral precisa criou a civilização ocidental; esta civilização exprime-se no seu direito. Defendendo as regras fundamentais deste direito, impedimos que desapareça esta concepção moral do mundo. Mas estas regras fundamentais não são a expressão dum vago ideal de justiça comum a todos os povos. Não se procure justificá-las banalizando-as e defendendo-as em nome dum ideal comum a todos. Devemos, pelo contrário, mantê-las nos seus severos mandamentos e na sua necessária intransigência."

O direito é, afinal, instrumento de possibilitação do aperfeiçoamento do homem e da espécie para o benefício de todos.

Põe-se, o direito, como uma forma de se dotar de certeza a vida de cada um e a vida com os outros. É o bem supremo e primário a partir do qual todos os direitos se estruturam, se organizam, se põem, se expõem e se impõem.

Lado outro, também não vejo como possível a condenação dos Apelantes ao pagamento de indenização por danos materiais, vez que os mesmos não restaram comprovados nos autos.

A responsabilidade civil comum pressupõe a existência de três elementos indispensáveis à sua caracterização: a) a prática de um ato ilícito, derivado da culpa ou dolo que viola o ordenamento jurídico e fere direito subjetivo de outrem; b) a produção de um dano e c) o nexo de causalidade entre ambos.

Quanto ao dano, eis a lição de SÍLVIO DE SALVO VENOSA escreve:

"Dano pode ser conceituado como toda diminuição de patrimônio. Não há como darmos um conceito unitário de dano, tendo em vista os inúmeros matizes que o vocábulo engloba. O dano que interessa à responsabilidade civil é o indenizável, que se traduz em prejuízo, em diminuição de um patrimônio. Todo prejuízo resultante da perda, deterioração ou depreciação de uma bem é, em princípio, indenizável. Nesse sentido, não há diferença entre dano contratual e extracontratual.

Para que ocorra o dever de indenizar não bastam, portanto, um ato ou conduta ilícita e o nexo causal; é necessário que tenha havido decorrente repercussão patrimonial negativa material ou imaterial no acervo de bens, no patrimônio de quem reclama." ( "Direito Civil", Vol. IV, Editora Atlas, 4ª edição, p. 241)

Com propriedade ARNOLDO WALD:

"Dano é a lesão sofrida por uma pessoa no seu patrimônio ou na sua integridade física, constituindo, pois, uma lesão causada a um bem jurídico, que pode ser material ou imaterial.

(...)

O dano pode ser direto quando decorre do fato e indireto quando deflui de circunstâncias posteriores. Em tese, só o dano direto é indenizável (...), mas não se deve confundir a sua caracterização com a sua avaliação, podendo esta variar no tempo e devendo ser plena a reparação, tanto assim que se considera a indenização como dívida de valor, que deve ser corrigida monetariamente até o efetivo pagamento na forma das Súmulas n. 490 e 562 do Supremo Tribunal Federal."("Obrigações e Contratos, 14. edição, São Paulo, Revista dos Tribunais, 2000, p. 587)

Nessa senda, impossível a indenização pelo dano eventual ou remoto; somente o dano direto e efetivo deve ser indenizado.

Pontofinalizando, com relação aos documentos de fls. 502/505, carreados aos autos com o recurso, deixo de apreciá-los, vez que a matéria nele contida somente foi ventilada nas razões recursais, não o sendo perante o julgador de primeiro grau, o que, a meu sentir, implicaria em supressão de instância e infringência ao princípio do duplo grau de jurisdição.

Com essas considerações, ACOMPANHO o em. Relator, rejeitando as preliminares e acolhendo em parte o apelo, para excluir da r. sentença o pleito indenizatório.

A SRª. DESª. VANESSA VERDOLIM HUDSON ANDRADE:

Senhor Presidente.

Acompanho o eminente Relator, adotando os mesmos fundamentos contidos em seu voto.

SÚMULA : REJEITARAM PRELIMINARES E DERAM PROVIMENTO PARCIAL.

Disponível em: https://tj-mg.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/5852916/101340101861840011-mg-1013401018618-4-001-1/inteiro-teor-12000312

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