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28 de Fevereiro de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Ap Cível/Rem Necessária : AC 10718140027720002 MG - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de Minas Gerais
ano passado
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Inteiro Teor



EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO VOLUNTÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA DE ATENDIMENTO E ACOLHIMENTO DE MENOR. PROVA DA NEGLIGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. LIMITAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS DO ENTE FEDERADO. SEPARAÇÃO DE PODERES. SENTENÇA REFORMADA.

- A implementação e o estabelecimento de políticas públicas de atendimento e de acolhimento dos menores no Município afiguram-se como atividades administrativas complexas, que devem se pautar em estudos aprofundados acerca das necessidades prioritárias na implantação das medidas, bem como dos custos necessários, tanto para sua instalação quanto para sua manutenção. Ademais, trata-se de medida que implica em criação de cargos e destinação de recursos públicos disponíveis, que desafiam estudo minucioso e detalhado de viabilidade, de modo a não comprometer os cofres públicos e, consequentemente, a não prejudicar demais políticas públicas incumbidas ao ente federado.

- A precariedade dos serviços municipais capaz de ensejar a sempre excepcional intervenção do Poder Judiciário no dispêndio dos recursos públicos deve ser necessária e comprovadamente relacionada à omissão ou negligência da Administração Pública, porquanto sua correção está subordinada ao cumprimento de normas financeiras e orçamentárias de iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

AP CÍVEL/REM NECESSÁRIA Nº 1.0718.14.002772-0/002 - COMARCA DE VIRGINÓPOLIS - REMETENTE: JUIZ DE DIREITO DA COMARCA DE VIRGINOPOLIS - APELANTE (S): MUNICÍPIO SARDOA - APELADO (A)(S): MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, a 5ª CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em DAR PROVIMENTO AO RECURSO VOLUNTÁRIO, EXAURIDO O OBJETO DA REMESSA NECESSÁRIA

DES. MOACYR LOBATO

RELATOR.





DES. MOACYR LOBATO (RELATOR)



V O T O

Trata-se de remessa necessária e recurso voluntário interposto pelo MUNICÍPIO DE SARDOÁ em face da sentença de fls. 210/215 proferida nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS que julgou procedentes os pedidos, com resolução de mérito, "para condenar o Município de Sardoá à obrigação de fazer, consistente em:

Incluir na lei orçamentária do próximo exercício os recursos suficientes para a implantação do serviço de acolhimento (familiar e/ou institucional), nos moldes das 'Orientações Técnicas: Serviços de Acolhimento para Crianças e Adolescentes', aprovadas por Resolução Conjunta CNA/CMDCA;

Uma vez inserida a previsão orçamentária, no prazo de 6 (seis) meses:

b.1) adotar as providências necessárias ao provimento, por servidores concursados no município, que comporão o serviço de acolhimento (familiar e/ou institucional), aos quais deverá fornecer treinamento e capacitação específica introdutória e continuada, nos moldes da Política Nacional de Capacitação, preconizada na Norma Operacional Básica - RH/SUAS, visando, alta complexidade de assistência social;

b.2) criar, por meio de Conselho Municipal Direitos das Crianças e Adolescentes e do Conselho Municipal de Assistência Social e do Conselho Municipal de Assistência Social, o Plano Municipal de Promoção e Proteção do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária, a fim de reorganizar e manter operacionalmente integrados à Infância e Juventude - art. 88, V, ECA - os serviços de proteção especial a que aludem os artigos 90, incisos III e IV, art. 101, incisos VII e IX, do Estatuto da Criança e do Adolescente, sob pena de execução específica; e

b.3) incluir, no âmbito da reorganização visada no item anterior , os programas determinados às crianças e adolescentes em regime de acolhimento, inclusive a implantação de programas de acompanhamento familiar e aqueles voltados para a desinstitucionalização".



A decisão determinou, ainda, que a Municipalidade requerida providenciasse a juntada de comprovação documental do atendimento das determinações acima descritas, sob pena de multa diária de R$500,00 (quinhentos reais) até o limite de R$50.000,00 (cinquenta mil reais), a ser depositado em conta judicial, imediatamente a partir do vencimento dos prazos fixados em conta judicial, imediatamente a partir do vencimento dos prazos fixados nos itens 'a' e 'b', finalizando por declarar a isenção do réu no pagamento das custas processuais.

Em suas razões de fls. 217/222, o ente público apelante alega, em síntese, que a sentença implica inconteste ingerência no Poder Executivo, tendo em vista que as obrigações impostas são incompatíveis com a realidade financeira do Município, porquanto implicam em gastos públicos exacerbados.

Nesse quadro, invoca a cláusula da reserva do possível, afirmando que não tem condições de implantar um programa ideal de atendimento às crianças e adolescentes, "ainda mais de forma genérica e padronizada, sem respeito às particularidades de cada Município, tais como população, necessidade, capacidade financeira, dentre outros".

Ademais, salienta que já existe na Municipalidade creche púbica, CRAS - Centro de Referência à Assistência Social, CMDCA e Conselho Tutelar, bem como informa que faz parte da AMCOV - Associação dos Municípios da Comarca de Virginópolis que visa efetivar as políticas públicas de acolhimento para as crianças e adolescentes mediante consórcio/convênio, o que comprova que medidas já estão sendo tomadas para cumprimento das determinações ministeriais.

Diante disso, pugna pela reforma da sentença, visando a improcedência dos pedidos ou, alternativamente, seja majorado o prazo em até dois anos, pelo que espera provimento.

Devidamente intimado, o recorrido apresentou suas contrarrazões às fls. 224/226.

Parecer da Procuradoria-geral de Justiça opinando pelo desprovimento do recurso (fls. 235/239).

Passo a decidir.

Conheço da remessa necessária e do recurso voluntário, eis que presentes os pressupostos de admissibilidade.

Inicialmente, verifica-se que em contestação, o Município requerido arguiu preliminar de ilegitimidade passiva do então Prefeito Cleber Pereira da Silva, porém, como decidido à fl. 144, houve equívoco na apreciação do exórdio, eis que o mesmo fora indicado na inicial não como integrante do polo passivo, mas como representante legal do Município, tornando descabida a preambular.

Trata-se de ação civil pública aforada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais com vistas à intervenção judicial para obrigar a Administração Pública ao cumprimento de medidas para proteção e abrigamento de crianças e adolescentes.

Para tanto, narrou o Parquet nos autos que, em 12/09/2013, instaurou a Notícia Fato MPMG-0718.13.000082-8 (fls. 25/28) com o objetivo de apurar a situação do serviço de acolhimento familiar e institucional de menores no Município de Sardoá, ocasião em que fora encaminhado o Ofício 273/2013 (f. 29) à Prefeitura de Sardoá, que veio a ser respondido pelo ente público mediante Ofício 127/2013 (fl. 31), pelo qual se constatou que este não dispõe de:

"a) cadastro para facilitar o serviço de acolhimento familiar de crianças e adolescentes;

b) casa de acolhimento institucional na modalidade casa-lar para crianças e adolescentes;

c) Plano Municipal de Promoção e Proteção de Direitos de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária."



Posteriormente, fora realizado relatório técnico de visita institucional, em que foram verificadas irregularidades nos serviços socioassistenciais (CRAS), socioeducativos e de acolhimento, bem como no funcionamento do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente do Município.

Em visita realizada pelo Promotor de Justiça Dr. Gustavo Rodrigues Leite, representada pelo Ofício nº 206/2013/CRIJE/RIODOCE (fls. 32/35), o Ministério Público averiguou que:

"(...) torna-se oportuno possibilitar aos administradores públicos municipais, Prefeito e respectivos Secretários das pastas públicas de Assistência Social e Educação, sob o manto da autotutela da Administração Pública, praticar atos de correção (reordenamento do CRAS, do CMDCA e Conselho Tutelar) e de implantação (CREAS, Acolhimento Institucional ou Familiar e Medidas em Meio Aberto e Educação Infantil - creches), para atender os comandos legais vigentes frente à demanda real do Município de Sardoá."

De tal sorte, os fatos apurados culminaram na Recomendação Administrativa encaminhada ao Município no Ofício 27/2014 (fls. 46/63), mas que não fora cumprida espontaneamente, ensejando a propositura da presente demanda visando à promoção, pelo Município, de implantação de política de acolhimento familiar e institucional.

Ocorre que, após análise acurada dos autos, entendo que não restou satisfatoriamente comprovada negligência por parte da Administração Pública local, sendo certo que restaram evidenciados, além de ser de conhecimento público, que os repasses estaduais e federais em favor dos Municípios apresentaram decréscimo considerável nos últimos anos, acabando por estrangular as finanças locais e obrigando os administradores públicos a proceder à aplicação dos recursos públicos de forma racional, de forma a garantir o funcionamento de todos os serviços, nem sempre atendendo às expectativas do Ministério Público e, claro, daquilo que se tem como ideal na condução das políticas públicas.

O relatório de finanças de fl. 125 evidencia que tal como alegado na contestação, o Município réu não tem condições de arcar com todas as medidas pretendidas pelo requerido e, inclusive, está sendo obrigado a parcelar o pagamento do funcionalismo público municipal.

A implementação e o estabelecimento de políticas públicas de atendimento e de acolhimento dos menores no Município se afiguram como atividades administrativas complexas, que devem se pautar em estudos aprofundados das necessidades prioritárias na implantação das medidas, bem como dos custos necessários, tanto para sua instalação quanto para sua manutenção.

Ademais, trata-se de medida que implica em criação de cargos e destinação de recursos públicos disponíveis, que desafiam estudo minucioso e detalhado de viabilidade, de modo a não comprometer os cofres públicos e, consequentemente, não prejudicar demais políticas públicas incumbidas ao ente público.

A precariedade dos serviços municipais capaz de ensejar a intervenção do Poder Judiciário no dispêndio dos recursos públicos deve ser necessária e comprovadamente relacionada à omissão ou negligência da Administração Pública, porquanto sua correção está subordinada ao cumprimento de normas financeiras e orçamentárias de iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

Com efeito, mostra-se ausente nos autos prova de conduta omissiva por parte da Municipalidade ré na implantação das políticas de abrigamento (familiar e institucional), sendo certo que instado à produção de provas, o Ministério Público as dispensou (fl. 142).

Não deve ser olvidado o dever do Poder Público de assegurar a proteção das crianças e adolescentes em situação de risco por meio de instituição da política de acolhimento institucional ou familiar.

Porém, é vedado ao Poder Judiciário condenar o Município a implantar a referida política quando não comprovada sua negligência, com o risco de prejudicar outras áreas igualmente relevantes de atuação da Administração Pública, sob pena de violação ao Princípio da Separação de Poderes.

Com efeito, não cabe ao Poder Judiciário eleger as prioridades administrativas da Municipalidade, tarefa constitucionalmente confiada ao Poder Executivo.

A intervenção do Judiciário nas escolhas administrativas viola o Princípio da Separação de Poderes, sendo que a aplicação ou alocação de recursos financeiros são medidas afetas ao campo da discricionariedade da Administração Pública.

Repise-se que descabe ao Judiciário a definição de prioridades dos gastos públicos, sob pena de gerar natural desequilíbrio ou interferência nas contas públicas, em franca substituição ao administrador público, pois, como consabido, a formulação de políticas públicas é atribuição exclusiva do Poder Executivo.

A esse respeito, a reiterada jurisprudência deste Tribunal:

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS - PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE PRELIMINAR - REEXAME NECESSÁRIO - NÃO CONHECIMENTO.

1. O duplo grau de jurisdição obrigatório é medida excepcional, não podendo ter sua aplicação ampliada pelo Judiciário fora das hipóteses previstas em lei.

2. Ausência de determinação do duplo grau de jurisdição obrigatório na Lei 7.347/85, que remete à aplicação subsidiária das normas do Código de Processo Civil, não o fazendo em relação à Lei n. 4.717/65. Descabimento da aplicação do art. 19 da Lei de Ação Popular às ações civil públicas.

3. Não conhecimento da remessa oficial.

MÉRITO - APELAÇÃO - DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO - DEVER DE ASSEGURAR O ACOLHIMENTO, EM ABRIGOS, DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES EM SITUAÇÃO DE RISCO - ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - POSSIBILIDADE - RECURSO PROVIDO - SENTENÇA REFORMADA.

1. A Constituição da República estabelece, em seu art. 227, que o Estado, em seu sentido amplo, tem o dever de promover programas de assistência integral a crianças e adolescentes em situação de risco, e o art. 88, I, do ECA dispõe que a política de atendimento a menores tem, como uma de suas diretrizes, a municipalização do atendimento.

2. Em regra, é vedado ao Poder Judiciário adentrar no mérito dos atos administrativos de efetivação de políticas públicas, cabendo-lhe unicamente examiná-los sob o aspecto de legalidade e moralidade. Todavia, diante de patente omissão da Administração Municipal, é permitido ao Judiciário impor ao executivo local o cumprimento da disposição constitucional que garanta proteção integral à criança e ao adolescente.

3. Mera alegação de falta de dotação orçamentária, destituída de comprovação objetiva, não se presta a afastar o dever constitucional de executar obras que tutelem a integridade física e moral de menores.

4. Recurso provido. (TJMG - Ap Cível/Reex Necessário 1.0332.04.008822-8/001, Relator (a): Des.(a) Áurea Brasil , 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 23/01/2014, publicação da sumula em 30/01/2014)

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - POLÍTICAS PÚBLICAS - CRIANÇA E ADOLESCENTE - CAPACITAÇÃO DOS MEMBROS DO CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE - COMPROVADO - ABRIGO INSTITUCIONAL PARA CRIANÇAS E ADOLESCENTES VÍTIMAS DE NEGLIGÊNCIA, MAUS TRATOS E ABANDONO - SUBSTITUIÇÃO POR CONVÊNIOS OU PARCERIAS COM OUTRAS ENTIDADES NÃO GOVERNAMENTAIS SEDIADAS EM MUNICÍPIOS PRÓXIMOS - POSSIBILIDADE - LITISPENDÊNCIA - EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO - POSSIBILIDADE - SENTENÇA CONFIRMADA.

1 - Não é defeso ao Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas com previsão constitucional/legal ante a omissão das instâncias governamentais, violadora dos direitos assegurados pelo ordenamento jurídico. Em tais casos, não há que se falar em intervenção do Poder Judiciário no mérito administrativo, pois restrita a sua atuação na concreção de direitos sociais garantidos constitucionalmente ou legalmente, porém aviltados pelo Poder Público por meio da inércia administrativa.

2 - Não há que se falar em procedência do pedido de garantia de capacitação dos membros do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente se foi comprovado nos autos que ente estatal já promove a capacitação necessária a este Conselho.

3 - É possível a substituição do pedido de criação e manutenção de abrigo institucional para crianças e adolescentes vítimas de negligência, maus tratos e abandono por convênios ou parcerias com outras entidades não governamentais sediadas em municípios próximos, se tal medida garante a efetiva tutela dos direitos das crianças e dos adolescentes.

4 - Nos termos do art. 485, V do CPC, não haverá resolução de mérito quando reconhecida a existência de litispendência. (TJMG - Apelação Cível 1.0521.12.002274-9/001, Relator (a): Des.(a) Jair Varão , 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/06/2018, publicação da sumula em 10/07/2018)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - CONSTITUCIONAL - OMISSÃO DO PODER PÚBLICO - DEVER DE ASSEGURAR O ACOLHIMENTO, EM ABRIGOS, DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES EM SITUAÇÃO DE RISCO - FATO INCONTROVERSO NOS AUTOS - OFENSA A DEVER CONSTITUCIONAL - ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - POSSIBILIDADE, EM OBSERVÂNCIA A PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS - PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS - SENTENÇA CONFIRMADA. - "É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo."(RE 464143 AgR / Relatora Min. ELLEN GRACIE)- Se, no específico caso dos autos, a solução encontrada pelo Magistrado a quo atendeu, efetivamente, aos princípios da força normativa da Constituição e da máxima efetividade possível, sem descurar do postulado da proporcionalidade, e já tendo sido a medida, inclusive, implementada pelo poder público municipal, que manifestou nos autos assentimento à determinação judicial, impõe-se a confirmação da sentença a quo. (Reex. Necessário Cív. N. 1.0592.09.013548-0/001, 1ª Câm. Cível, Rel. Des. Eduardo Andrade, j. 20/07/2010, p. 06/08/2010).

DIREITO CONSTITUCIONAL - DIREITO AMBIENTAL - DIREITO PROCESSUAL CIVIL - APELAÇÃO - REEXAME NECESSÁRIO - REALIZAÇÃO DE OFÍCIO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - GESTÃO E REGULARIZAÇÃO DO PARQUE ESTADUAL DO BIRIBIRI - CRONOGRAMA DE TRABALHO E CONCLUSÃO DO PLANO DE MANEJO - NECESSIDADE - IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA INTEGRAL PARA O FUNCIONAMENTO DA UNIDADE DE CONSERVAÇÃO - INTERFERÊNCIA NA GESTÃO ADMINISTRATIVA DO ENTE PÚBLICO - VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - DESCABIMENTO - PROVIDÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E JUDICIAIS TENDENTES À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DO PARQUE - IMPOSIÇÃO LEGAL - SENTENÇA CONFIRMADA - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

- Se o Poder Público edita decreto criando Parque Estadual, é de sua responsabilidade a atualização do Plano de Manejo, documento este que, à luz do disposto na lei federal 9.985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), mostra-se indispensável à correta gestão e proteção ambiental da unidade de conservação. - Não há como determinar a implementação de infraestrutura integral para o funcionamento de Parque Estadual, quando as medidas determinadas envolvem atos de gestão administrativa e orçamentária, não podendo ser definidas pelo Judiciário, sob pena de violação do princípio da separação dos Poderes. - A lei federal 9.985/00 exige, no artigo 11, parágrafo 1º, a desapropriação das áreas particulares que se encontrem dentro dos limites do Parque Estadual, sendo certo que, nesse contexto, a determinação de apresentação, no prazo de dois anos, de relatório da situação fundiária do Parque Estadual, com mapa georreferenciado das áreas a serem desapropriadas, bem como de adoção, no prazo de seis anos, das medidas administrativas e/ou judiciais tendentes à regularização fundiária integral do Parque, visam, unicamente, estabelecer metas a fim de que o objetivo final - desapropriação das áreas - seja alcançado com a maior rapidez possível. (TJMG - Apelação Cível 1.0216.13.007549-4/005, Relator (a): Des.(a) Moreira Diniz , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 20/04/0017, publicação da sumula em 27/04/2017)

CONCLUSÃO



Mediante tais considerações, DOU PROVIMENTO AO RECURSO VOLUNTÁRIO para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos iniciais, EXAURIDO O OBJETO DA REMESSA NECESSÁRIA.

Sem custas e honorários.



DES. LUÍS CARLOS GAMBOGI - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDER MAROTTA - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA: "DERAM PROVIMENTO AO RECURSO VOLUNTÁRIO, EXAURIDO O OBJETO DA REMESSA NECESSÁRIA"