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27 de Janeiro de 2022
2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
10000160938429000 MG
Publicação
01/02/2019
Julgamento
23 de Janeiro de 2019
Relator
Kildare Carvalho
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Inteiro Teor



EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL Nº 3.257/2016 DE PARACATU - AUTORIZA DOAÇÃO DE TERRENO PÚBLICO A ASSOCIAÇÃO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE E ISONOMIA - PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

Padece de inconstitucionalidade material a Lei nº 3.257/2016 do Município de Paracatu, que autoriza a doação de terreno público a associação religiosa específica, sem indicação das razões que justificaram a sua escolha, por violação dos princípios da isonomia e impessoalidade.

Rejeitada a preliminar, julga-se procedente o pedido inicial.

AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.16.093842-9/000 - COMARCA DE PARACATU - REQUERENTE (S): OLAVO REMIGIO CONDÉ, PREFEITO DO MUNICÍPIO DE PARACATU - REQUERIDO (A)(S): PRESIDENTE CÂMARA MUNICIPAL PARACATU

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em rejeitar a preliminar e julgar procedente o pedido inicial.

DES. KILDARE CARVALHO

RELATOR.





DES. KILDARE CARVALHO (RELATOR)



V O T O



Trato de ação direta ajuizada pelo Prefeito Municipal de Paracatu, por meio da qual pretende a declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 3.257/2016, que autoriza o Poder Executivo Municipal a "proceder a doação de um lote ou terreno urbano, situado nesta cidade e Comarca de Paracatu-MG, localizado na Rua Espírito Santo, Lote 14, bairro Paracatuzinho, com área de 380 m² (...) o qual se destinará para o fim específico de construção de uma sede para instalação de um projeto social da Associação Beneficente das Costureiras e Artesãs da Assembleia de Deus.".



Alega o requerente que a Câmara Municipal cometeu flagrante afronta aos artigos 110, 111 e 112 da Lei Orgânica do Município de Paracatu, MG, bem como aos artigos 4º, 6º, 13, 165, 169, 170, 171 e 173 da Constituição Estadual de Minas Gerais e artigos , caput, 30, I, e 37 da CF/88. Aduz que a disposição de bens públicos é matéria afeta à competência do Chefe do Poder Executivo, não cabendo a alienação de imóveis da Municipalidade por ato do poder Legislativo local. Argumenta que na hipótese não houve prévia justificativa do Legislativo Municipal para doação de terreno público a determinada entidade, versando o Legislativo Municipal sobre matéria afeta à competência do Prefeito, sendo flagrante aí o vício de iniciativa. Defende que se procedeu à doação de terreno público a determinada entidade sem aplicação de qualquer critério para a escolha de beneficiários, sem a motivação para a prática do ato, sem qualquer justificativa e sem explicitar qual a função social que passará a exercer. Requer, ao final, seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3.257/2016 de Paracatu.



A COPEQ - Coordenação de Pesquisa e Orientação Técnica informou, no documento eletrônico de ordem nº 05, a ausência de manifestação do Órgão Especial acerca da Lei questionada na presente ação direta.



Acórdão em que foi deferida a medida cautelar nos termos do documento eletrônico de ordem nº 14.



Não foram prestadas informações pela Câmara Municipal de Paracatu, conforme certidão contida no documento de ordem eletrônica nº 23.



Parecer da Procuradoria de Justiça conforme documento de ordem eletrônica nº 24, pela extinção do processo sem resolução do mérito, por se tratar a lei impugnada de efeitos concretos.



Este o relatório.



A despeito de já examinada quando do julgamento da medida cautelar a preliminar arguída pela Procuradoria de Justiça, em virtude de ter sido novamente suscitada, trago à baila os fundamentos que fundamentaram sua rejeição.



Com efeito, os atributos que, em regra, caracterizam o objeto do controle de constitucionalidade são a generalidade e a abstração. É a capacidade do ato normativo regular de modo isonômico posições jurídicas semelhantes, titularizadas, cada uma delas, por sujeitos de direito diversos.



Essa regra, por bastante tempo, justificou o indeferimento de iniciais de ações diretas de inconstitucionalidade cujo objeto impugnado não se revestisse da capacidade de regular de maneira indistinta múltiplas esferas jurídicas.



Exemplo desse posicionamento era a inidoneidade do controle concentrado para veicular impugnação à lei orçamentária. A ideia era de que a precisão e direcionamento dos efeitos originados desta espécie legislativa e a estreiteza do seu âmbito de eficácia eram incompatíveis com a via abstrata do controle de constitucionalidade.



O Supremo Tribunal Federal, porém, contemporizou o seu entendimento, passando a considerar que, independentemente da falta de abstração e generalidade, lei em sentido formal pode ser objeto do controle de constitucionalidade. A propósito, foi a revisão do seu posicionamento que habilitou o controle concentrado como sede própria para impugnação de leis orçamentárias:



"MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS. I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. Conversão da medida provisória na Lei nº 11.658/2008, sem alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida provisória. Precedentes. II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. (omissis). IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. Suspensão da vigência da Lei nº 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida em 22 de abril de 2008.". (ADI nº 4048 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 22/08/2008).



Assim, mesmo que a presente lei discipline uma relação jurídica única, com destinatário individualizado, o fato de a disposição normativa estar veiculada em lei em sentido estrito autoriza que sua validade seja questionada no bojo de ação direta de inconstitucionalidade.



Portanto, considerada a idoneidade do instrumento, rejeito a preliminar e passo ao exame do mérito.



A questão em debate consiste em aferir a inconstitucionalidade da Lei nº 3.257/2016 do Município de Paracatu.



Com efeito, dispõe o mencionado diploma legal:



"Art. 1º - Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a proceder a doação de um lote ou terreno urbano, situado nesta cidade e Comarca de Paracatu-MG, localizado na Rua Espírito Santo, Lote 14, bairro Paracatuzinho, com área de 380 m² (trezentos e oitenta metros quadrados), medindo 10,00m de frente para a Rua Espírito Santo; medindo 38,00m do lado direito da frente aos fundos, que confronta com Rua D; medindo 20,00m do lado esquerdo da frente aos fundos, que confronta com Lote 15; medindo 18,00m do lado esquerdo da frente aos fundos, que confronta com Lote 13; medindo 10,00m da largura nos fundos, que confronta com Área Pública, correspondendo à área total de 380,00 m² (trezentos e oitenta metros quadrados), o qual se destinará para o fim específico de construção de uma sede para instalação de um projeto social da Associação Beneficente das Costureiras e Artesãs da Assembleia de Deus.



Art. 2º - A doação deve conter cláusula de reversão do bem ao patrimônio público se não for iniciada a obra em (02) dois anos, concluída em 05 (cinco) anos, ou se for alterada a destinação do bem doado.



Art. 3º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.".



Neste primeiro momento, cumpre consignar que o Prefeito Municipal de Paracatu põe em perspectiva a compatibilidade da Lei Municipal nº 3.257/2016 com as normas infraconstitucionais que disciplinam a doação de imóveis pelo Poder Público e com as normas constitucionais que fundamentam e inspiraram a edição das primeiras.



Ainda que o requerente as tenha apontado como parâmetro do controle, normas infraconstitucionais não servem de fundamento de validade para outras normas de mesma estatura hierárquica.



E, aqui no controle de constitucionalidade, o objeto de cognição é limitado, restringindo-se a pertinência da norma impugnada com o ordenamento constitucional adequado, no caso, apenas o estadual.



O controle de constitucionalidade não comporta o controle de legalidade, e, portanto, não oferece espaço para se cotejar leis de envergadura normativa equivalente, como os dispositivos da Lei Orgânica apontados pelo requerente como ofendidos.



Dentro desse quadro normativo, o que efetivamente acarreta a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3.257/2016 é a afronta à impessoalidade, princípio setorial que rege o exercício das funções administrativas pelo Poder Público.



Se, por um lado, a colisão com os dispositivos legais que disciplinam a doação de imóvel público não pode embasar juízo de inconstitucionalidade, por outro lado, o princípio da impessoalidade em si representa, direta e autonomamente, parâmetro para o controle, conforme prevê o art. 13 da Constituição do Estado de Minas Gerais:



"Art. 13 - A atividade de administração pública dos Poderes do Estado e a de entidade descentralizada se sujeitarão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade.".



Destarte, a consagração da impessoalidade é suficiente para vedar que Poder Público promova favorecimento de sujeitos específicos, desacompanhado de critérios legítimos - e objetivamente controláveis - que justifiquem a dispensa de tratamento mais benéfico a eles, em detrimento dos demais.



Na espécie, tem-se lei autorizativa que permite a doação de terreno municipal para associação específica, sem que haja indicação da existência de interesse público ou ainda o critério para a escolha da entidade.



Ora, o princípio da impessoalidade revela que os atos da Administração Pública não são imputáveis a quem os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa competentes. A impessoalidade consiste ainda na vedação do tratamento discriminatório pelos agentes públicos.



A ideia é impedir a colonização do público pelo privado, vedando que o aparato estatal seja utilizado para consecução de proveitos particulares.



No caso, mesmo sem olhar para qualquer das normas legais que regulamentam a doação de imóveis públicos, a doação a uma associação específica, sem indicação das razões que justificaram a sua escolha, e não de qualquer das outras associações com objeto social assemelhado, já revela notas contundentes de quebra de isonomia e de impessoalidade.



A respeito, já se manifestou a jurisprudência:



"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEIS MUNICIPAIS QUE AUTORIZAM DOAÇÃO DE TERRENOS PÚBLICOS DO MUNICIPIO DE BARRA DO GARÇAS A PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO E PESSOAS NATURAIS - AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO OBJETIVAMENTE IDENTIFICADO - VIOLAÇAO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IGUALDADE, IMPESSOALIDADE, E MORALIDADE ADMINISTRATIVA - INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 3.º, IV E V, 10, I E III, E 174, VI, TODOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA - PEDIDO PROCEDENTE. A doação de bem público a particular, por exceção, necessita observar, dentre outros requisitos, o indispensável interesse público devidamente justificado sem o que as doações, à luz da Constituição Estadual, ofendem os princípios da legalidade, igualdade, impessoalidade e moralidade, autorizando a declaração de inconstitucionalidade das leis municipais atacadas via do controle concentrado." (TJMT, ADI nº 4.889/2015, Rel. Des. Gilberto Giraldelli, Tribunal Pleno, DJE 17/03/2016).



Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal vedou a autorização genérica conferida ao Executivo para doar terreno público, no julgamento da ADI nº 425/TO:



"A Medida Provisória 64/90, convertida na Lei 215/90, que autoriza o Chefe do Poder Executivo a doar quaisquer bens do Estado, móveis ou imóveis, sem especificá-los, ofende os princípios constitucionais sensíveis (CF, artigos , 25 e 34, IV), como aliás bem anotado no parecer do Ministério Público Federal (fls. 688/697). 35. Com efeito, a competência outorgada ao Governador, por meio de norma genérica, votada pela Assembléia Legislativa, constitui forma de violação ao princípio da separação dos Poderes de que cuidam os artigos 2º e 60, § 4º, da Constituição Federal, porquanto lhe atribui contínua autorização para a disponibilidade de bens públicos do Estado. 36. Ora, essa delegação traduz-se em anômalo instrumento para dispor da coisa pública, de maneira permanente e segundo a vontade pessoal e exclusiva do Governador. Além disso, não foi obedecido o disposto no artigo 68 da Constituição de 1988, no que toca ao processo legislativo referente às leis delegadas. Nesse ponto (MP 64/90, convertida na Lei 215/90), a ação deverá ser considerada procedente" (Rel. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 19/12/2003).



Não fosse o bastante, essa mesma falta de justificação objetiva confirma a incompatibilidade da lei também com a laicidade do Estado brasileiro, uma vez que a associação beneficiária pertence à igreja denominada 'Assembleia de Deus'.



No momento de definição da associação beneficiária, o imperativo da impessoalidade, somado à laicidade, obrigaria que todas as demais associações, fossem elas religiosas (africana, cristã, hinduísta, muçulmana) ou de matriz não religiosa pudessem desfrutar da possibilidade de serem contempladas pelo ato de disposição.



Só esse direcionamento sem critério já basta para caracterizar a violação à impessoalidade e, consequentemente, inviabilizar a presunção de constitucionalidade da norma.



Assim, tem-se que a imprecisão da Lei Municipal em questão acaba por possibilitar que o bem público seja utilizado e doado apenas para a satisfação de um interesse privado, violando o princípio da impessoalidade e implicando na inconstitucionalidade da norma.



Por tudo que foi exposto, julgo procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 3.257/2016 do Município de Paracatu.



Façam-se as comunicações, remetendo cópia do acórdão ao órgão competente, nos termos do art. 336 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça.



DES. AFRÂNIO VILELA

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por meio da qual se pretende a declaração de invalidade da Lei nº 3.257/2016, que autoriza o Poder Executivo Municipal doar lote localizado na Rua Espírito Santo, Lote 14, bairro Paracatuzinho, em Paracatu-MG.



A doação teve como beneficiária a Igreja Assembleia de Deus, com o fim de construção de sede para instalação de um projeto social da Associação Beneficente das Costureiras e Artesãs da mencionada congregação religiosa.



Pois bem.



Sabe-se que a doação de bem público a particular é medida que deve atender ao interesse público devidamente demonstrado, além de observar requisitos específicos constantes do artigo 17 da Lei 8.666/93.



Não obstante a destinação do imóvel seja a instalação da sede de uma Associação Beneficente da Igreja, não se vislumbra o imprescindível interesse público na doação, porque além de não ter havido justificação objetiva, há o óbice da laicidade do Estado, como bem ressaltou o e. relator, Des. Kildare Carvalho, razão pela qual não se vislumbra o interesse público, senão viola os princípios da moralidade, igualdade e da impessoalidade constantes da CE (art. 13).



Ressaltou o e. relator que não houve indicação da existência do interesse público envolvido na doação do imóvel à Associação ou, mesmo, demonstração do critério de escolha da entidade (e não de outra do Município), o que também fere o princípio da impessoalidade, fundamentos com os quais me coloco de acordo para julgar procedente a declaração de inconstitucionalidade da lei.



Posto isso, acompanho o e. relator para JULGAR PROCEDENTE O PEDIDO e declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 3.257/2016 do Município de Paracatu.>



DESA. MÁRCIA MILANEZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ANTÔNIO CARLOS CRUVINEL - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. GERALDO AUGUSTO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. CAETANO LEVI LOPES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AUDEBERT DELAGE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. BELIZÁRIO DE LACERDA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDGARD PENNA AMORIM - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MOREIRA DINIZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. PAULO CÉZAR DIAS - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDILSON OLÍMPIO FERNANDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. SALDANHA DA FONSECA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDERLEY PAIVA - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. ÁUREA BRASIL - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. MARIANGELA MEYER - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MOACYR LOBATO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AMORIM SIQUEIRA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDISON FEITAL LEITE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. RENATO DRESCH - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. GILSON SOARES LEMES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DOMINGOS COELHO - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA: "Rejeitaram a preliminar e julgaram procedente o pedido inicial"
Disponível em: https://tj-mg.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/670393848/acao-direta-inconst-10000160938429000-mg/inteiro-teor-670394044

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