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8 de Dezembro de 2021
2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Processo
AC 10000170276620002 MG
Publicação
14/02/2019
Julgamento
12 de Fevereiro de 2019
Relator
Marcelo Rodrigues
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Inteiro Teor



Remessa necessária e apelação - ação declaratória de nulidade de ato normativo - Resolução 003/2009 do Colégio de Procuradores do MPC - afronta ao art. 130, da Constituição da República - controle concentrado de inconstitucionalidade travestido de ação anulatória - inadequação da via eleita e incompetência do juízo - extinção do feito sem resolução do mérito - recurso prejudicado.

1. A ação civil pública não é sucedânea da ação direta de inconstitucionalidade.

2. A pretensão de extirpar do ordenamento jurídico a Resolução 3/2009 do Colégio de Procuradores do Ministério Público de Contas, sob o argumento de afronta ao art. 130, da Constituição da República, revela controle concentrado de constitucionalidade, cuja competência é do Supremo Tribunal Federal.

3. O controle de constitucionalidade tem por objeto a análise de vício formal ou material de determinado ato normativo. Ainda que reconhecido pela sentença o vício formal, o referido controle deve se dar pelo juízo competente.

4. Inadequação da via eleita. Extinção do feito sem resolução do mérito.

APELAÇÃO CÍVEL/REMESSA NECESSÁRIA 1.0000.17.027662-0/002 - COMARCA DE BELO HORIZONTE - REMETENTE: JUIZ DE DIREITO DA 2ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA E AUTARQUIAS DE BELO HORIZONTE - APELANTE (S): MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS - APELADO (A)(S): MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS - INTERESSADO: ESTADO DE MINAS GERAIS

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, a 2ª CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, à unanimidade, em reexame necessário, extinguir o feito sem resolução do mérito, prejudicado o recurso voluntário.

DES. MARCELO RODRIGUES

RELATOR.

Desembargador MARCELO RODRIGUES

RELATOR

V O T O

Cuida-se de reexame necessário e de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público de Contas do Estado de Minas Gerais em face da sentença de ordem 49 que nos autos da "ação declaratória de nulidade de ato administrativo" movida pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em face do Estado de Minas Gerais, julgou procedente o pedido para declarar a nulidade da Resolução 003/2009 instituída pelo Colégio de Procuradores do Ministério Público junto ao TCEMG.

Fixou custas na forma da lei.

Sem honorários, porquanto incabíveis na espécie.

Em suas razões recursais (ordem 54), o Ministério Público de Contas do Estado de Minas Gerais, na condição de terceiro interessado, insurge-se contra a sentença ao argumento de sua nulidade por ofensa ao princípio da congruência, visto que a causa de pedir foi a incompatibilidade material da Resolução 003/2009 com o art. 130, da Constituição da República, mas a sentença enveredou-se pelo vício formal de iniciativa. Neste viés, defende a incompetência do juízo para realizar controle de constitucionalidade em abstrato de ato normativo; inadequação da via eleita visto que a pretensão deveria ser deduzida em ação direta de inconstitucionalidade, perante o Supremo Tribunal Federal. Pelo mesmo motivo, alega violação ao princípio da não surpresa, posto que foi inviabilizado o contraditório sobre a tese acolhida na sentença.

Meritoriamente, defende a plena equiparação dos direitos, garantias e prerrogativas dos membros do Ministério Público do Tribunal de Contas com os membros do Ministério Público Comum, sem necessidade de enumeração em regulamento próprio. Discorre sobre a equivalência de regime jurídico dos membros de ambos os Ministérios Públicos, visto que vocacionados aos mesmos fins, porém em áreas de atuação distintas, um jurisdicional e o outro, administrativa. Salienta que o art. 30 da Lei Complementar Estadual 102, de 2008 (Lei Orgânica do TCE/MG) possui redação praticamente idêntica à do art. 84 da Lei Federal 8.443, de 1992, declarado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal. E se houver possibilidade fática de tratamento simétrico, por outro lado, não pode haver qualquer redução discricionária da equiparação de direitos, garantias, prerrogativas, vedações e regime disciplinar entre MP Comum e MPC, sob pena de violação à eficácia normativa do art. 130 da Constituição da República. No mais, defende que Resolução 003, de 2009 não trouxe qualquer inovação no mundo jurídico, além de estar dotada de conformidade formal com o art. 130 da Constituição da República e aderência à realidade fática. Pugna pelo provimento do recurso.

Ausente o preparo recursal, porquanto dispensado na forma da lei.

Contrarrazões apresentadas, arguindo preliminar de ilegitimidade recursal e, no mérito, pelo não provimento do recurso.

Determinada a intimação do Estado para oferecer contrarrazões ao recurso, manifestou-se em petição de ordem 59.

É o relatório.

Preenchidos os pressupostos de admissibilidade conheço do recurso e procedo ao reexame necessário.

Reexame necessário

Colhe-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Minas Gerais ingressou com "ação declaratória de nulidade" de ato normativo (Resolução 003, de 2009, do Colégio de Procuradores do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais). Para tanto, asseverou que o referido ato normativo afronta diretamente ao art. 130 da Constituição da República visto que estende ao MP de Contas garantias outras além daquelas asseguradas constitucionalmente.

Dispõe o art. 130 da Constituição da República:

art. 130. Aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura.

E o art. 4º da Resolução 003, de 2009:

Art. 4º Da cédula de identidade funcional constará ainda a inscrição: "São assegurados ao titular: ingresso e trânsito livres, no exercício de sua função, em qualquer recinto público ou privado, ressalvada a garantia constitucional de inviolabilidade de domicílio; prioridade em qualquer serviço de transporte ou comunicação, público ou privado, no território nacional, quando em serviço de caráter urgente; porte de arma, independentemente de qualquer ato formal de licença ou autorização; ser preso ou detido somente por ordem judicial, escrita, salvo em flagrante de crime inafiançável, caso em que a autoridade fará, no prazo máximo de vinte e quatro horas, a comunicação e a apresentação do membro do Ministério Público ao Procurador-Geral do Ministério Público, sob pena de responsabilidade; ser custodiado ou recolhido à prisão domiciliar ou à sala especial de Estado Maior, por ordem e à disposição do Tribunal competente, quando sujeito à prisão antes do julgamento final, e à dependência separada no estabelecimento em que tiver de ser cumprida a pena; não ser indiciado em inquérito policial, observado o disposto no parágrafo único do artigo 41 da Lei 8.625, de 1993 (expedida na forma do artigo 42 da Lei 8.625/93)".

Assevera o autor que "da leitura do artigo 130 da Constituição da República de 1988, infere-se que aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Ministério Público do Estado de Minas Gerais Contas (Procuradores de Contas) são aplicadas as mesmas disposições pertinentes a direitos, vedações e forma de investidura previstos na Seção I, Capítulo IV, da Constituição da República de 1988". Portanto, "a única interpretação que se pode extrair do referido dispositivo é que somente os direitos (art. 128, § 5º, inciso I, letras a, b e c) e vedações (art. 128, § 5º, inciso II, letras a, b, c, d, e e f), são estendidos aos membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, além da forma de investidura por concurso público".

Pois bem.

Apesar de quando do julgamento do agravo de instrumento 1.0000.17.027662-0/001, ter rejeitado a preliminar de inadequação da via eleita, após uma melhor incursão sobre os pedidos ventilados na inicial e pretensão de fato deduzida em juízo, extrai-se que o autor está a pretender o controle de constitucionalidade de ato normativo estadual em face da Constituição da República.

A todo o momento, o autor invoca a afronta que a resolução fustigada promove em face do art. 130 da Constituição da República, pois entende que aos membros do Ministério Público atuantes junto ao Tribunal de Contas do Estado apenas são extensíveis as garantias expressas no referido dispositivo legal, mais precisamente aquelas previstas no art. 128, § 5º, I e II da Constituição da República.

Com isso, pretende a declaração de ilegalidade (sic) da Resolução 003, de 2009 por entender que excede ao dispositivo constitucional ao estender prerrogativas aos membros do Ministério Público do Tribunal de Contas, que são próprias e apenas dos membros do Ministério Público comum (Lei Federal 8.625, de 1993 e Lei Complementar Estadual 34, de 1994).

O autor deixa inclusive entrever que pretende uma declaração de inconstitucionalidade da referida resolução, visto que propõe qual a interpretação deve ser extraída do comando do art. 130 da Constituição da República, qual seja, a limitação das garantias dos membros do Ministério Público do Tribunal de Contas:

O objetivo do art. 130 da CR/88 foi o de reconhecer um regime jurídico especial aos procuradores de contas, qualificando-os perante os demais funcionários do Tribunal de Contas, mas jamais pretendendo equipará-los aos Promotores de Justiça ou Procuradores da República, como pretendido pela Resolução nº. 003/2009.

Ora, tratando-se de verdadeira pretensão de declaração de inconstitucionalidade de ato normativo estadual em face da Constituição da República, certo é que a ação civil pública não é sucedânea da ação direta de inconstitucionalidade.

Validamente, a pretensão de extirpar do ordenamento jurídico a Resolução 003/2009 do Colégio de Procuradores do Ministério Público de Contas, sob o argumento de afronta ao art. 130, da Constituição da República, revela nítido controle concentrado de constitucionalidade, cuja competência, indubitavelmente, é do Supremo Tribunal Federal.

Neste sentido, válido colacionar excertos de julgados proferidos pelo STF, apreciando exatamente a extensão das garantias do art. 130 da Constituição da República em relação aos membros do Ministério Público atuantes junto ao Tribunal de Contas:

ADIN - LEI N. 8.443/92 - MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIÇÃO QUE NÃO INTEGRA O MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO - TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ART. 128, I, DA CONSTITUIÇÃO - VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS - COMPETÊNCIA DO TCU PARA FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A ESTRUTURAÇÃO ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE PERANTE ELE ATUA (CF, ART. 73, CAPUT, IN FINE)- MATÉRIA SUJEITA AO DOMÍNIO NORMATIVO DA LEGISLAÇÃO ORDINARIA - ENUMERAÇÃO EXAUSTIVA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR - INTELIGENCIA DA NORMA INSCRITA NO ART. 130 DA CONSTITUIÇÃO - AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE. - O Ministério Público que atua perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política (art. 73, par.2., I, e art. 130), sendo indiferente, para efeito de sua configuração jurídico-institucional, a circunstancia de não constar do rol taxativo inscrito no art. 128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério Público da União. - O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na "intimidade estrutural" dessa Corte de Contas, que se acha investida - até mesmo em função do poder de autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) - da prerrogativa de fazer instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua estruturação interna, a definição do seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos. - Só cabe lei complementar, no sistema de direito positivo brasileiro, quando formalmente reclamada a sua edição por norma constitucional explicita. A especificidade do Ministério Público que atua perante o TCU, e cuja existência se projeta num domínio institucional absolutamente diverso daquele em que se insere o Ministério Público da União, faz com que a regulação de sua organização, a discriminação de suas atribuições e a definição de seu estatuto sejam passiveis de veiculação mediante simples lei ordinária, eis que a edição de lei complementar e reclamada, no que concerne ao Parquet, tão-somente para a disciplinação normativa do Ministério Público comum (CF, art. 128, par.5.). - A cláusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituição não se reveste de conteúdo orgânico-institucional. Acha-se vocacionada, no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger os membros do Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da República submete os integrantes do MP junto aos Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege, no que concerne a direitos, vedações e forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público comum.

(ADI 789, relator ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 26.5.1994, DJ 19.12.1994 PP-35180 EMENT VOL-01772-02 PP-00236)

(...) Tendo presente o conteúdo normativo desse preceito constitucional (CF, art. 130), torna-se bastante evidente que não se pode, com fundamento nele, sustentar que o Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas configure, não obstante a sua indiscutível realidade constitucional, um organismo revestido de perfil institucional próprio, dotado de plena autonomia jurídica e investido das mesmas garantias de ordem objetiva que foram outorgadas, pelo estatuto constitucional, ao Ministério Público comum da União e dos Estados-membros. Refiro-me, no contexto das garantias institucionais reconhecidas ao Ministério Público comum, à autonomia administrativa (CF, art. 127, § 2º, parte), à autonomia orçamentária, nesta incluída a de caráter financeiro (CF, art. 127, § 3º), e à prerrogativa de fazer iniciar, por direito próprio, o processo de formação das leis concernentes tanto à criação e à extinção de seus cargos e serviços auxiliares (CF, art. 127, § 2º, parte) quanto à definição de sua estrutura organizacional, de suas atribuições e do seu próprio estatuto jurídico (CF, art. 128, § 5º). Essas garantias de natureza institucional não resultam, a meu juízo, da norma inscrita no art. 130 da Carta Política, que, em última análise, objetivou contemplar, com predicamentos exorbitantes do regime jurídico atribuído aos servidores públicos comuns, apenas uma determinada categoria funcional: a dos Procuradores que oficiam perante os Tribunais de Contas. Não obstante o elevado grau de autonomia funcional conferido aos membros desse Ministério Público especial, torna-se imperioso reconhecer que essa circunstância, por si só, não se revela suficiente para identificar nesse órgão estatal o atributo da autonomia institucional, nos termos, na extensão e com o conteúdo que a Constituição outorgou ao Ministério Público comum. Assim sendo, considero que o Ministério Público especial integra a própria organização administrativa do Tribunal de Contas, ainda que privilegiado por regime jurídico especial, sob pena de qualificar-se, na medida em que é totalmente alheio à estruturação orgânica do Ministério Público comum, como um corpo destituído de qualquer referência ou vinculação de ordem institucional. Essa anômala condição do Ministério Público especial, caso admitida, culminaria, ante a ausência de qualquer vinculação a uma estrutura administrativa definida, por comprometer-lhe a própria existência, por afetar-lhe os objetivos que justificaram a sua previsão constitucional e por frustrar, de modo irremissível, a eficácia de sua atuação. A Constituição da República, ao não estender a esse Ministério Público especial a prerrogativa de iniciar o processo de formação das leis (CF, art. 61,"caput")- e achando-se ele estruturado, administrativamente, na ambiência dos Tribunais de Contas -, permitiu que essas Cortes de Contas, no desempenho autônomo dos seus poderes, viessem a incluí-lo na proposição legislativa concernente à sua própria organização e estruturação internas. Entendo, na realidade, que o preceito consubstanciado no art. 130 da Constituição reflete uma solução de compromisso adotada pelo legislador constituinte brasileiro, que, tendo presente um quadro de alternativas institucionais (outorga ao Ministério Público comum das funções de atuação perante os Tribunais de Contas ou criação de um Ministério Público especial autônomo para atuar junto às Cortes de Contas), optou, claramente, a meu juízo, por uma posição intermediária, consistente na atribuição, a agentes estatais qualificados, de um "status" jurídico especial, ensejando-lhes, com o reconhecimento das já mencionadas garantias de ordem meramente subjetiva, a possibilidade de atuação funcional independente, sem que essa peculiaridade, contudo, importasse em correspondente outorga de autonomia institucional ao órgão a que pertencem.

(...)

Tenho para mim, portanto, que se o Ministério Público especial junto aos Tribunais de Contas não se confunde com os demais ramos do Ministério Público comum da União e dos Estados-membros, parece claro que as disposições constitucionais e infraconstitucionais a estes pertinentes não se estendem, em tema de prerrogativas de caráter jurídico-institucional, ao "Parquet" especial que atua perante aquelas Cortes de Contas. Sendo assim, em face das razões expostas, e sem prejuízo de ulterior reapreciação da matéria no julgamento final da presente reclamação, defiro o pedido de medida liminar e, em consequência, suspendo, cautelarmente, a eficácia da decisão proferida pela Corte Especial do E. Tribunal de Justiça do Estado de Goiás nos autos do Mandado de Segurança nº 282943-45.2015.8.09.0000.

(Rcl 24500 MC, relator ministro Celso de Mello, julgado em 12.8.2016, publicado em Processo Eletrônico DJe-171 divulg 15.8.2016 public 16.8.2016)

Os julgados supratranscritos apenas reforçam o exercício do controle de constitucionalidade de atos normativos e lei frente ao art. 130 da Constituição da República. Então, para o caso em apreço, entender de outra forma implicaria nítida usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal.

Frise-se, ainda, que qualquer decisão deste órgão fracionário acatando a tese da inicial de inconstitucionalidade do ato normativo e por consequência sua extirpação do mundo jurídico (seja por vício de forma ou de matéria), implicaria ofensa à cláusula de reserva de plenário (art. 97, da Constituição da República).

Com efeito, o controle de constitucionalidade tem por objeto a análise de vício formal ou material de determinado ato normativo ou lei. Porém, ainda que reconhecido pela sentença o vício formal de inciativa, o referido controle deve se dar pelo juízo competente, no caso, o Supremo Tribunal Federal, a quem compete o controle de constitucionalidade de ato normativo estadual em face da Constituição da República, a teor do que dispõe o art. 102, I, a.

Por mais que o autor tente confundir a pretensão de declaração inconstitucionalidade com a de simples anulação do ato normativo, oportunas as lições de Pedro Lenza sobre a inconstitucionalidade das leis e a regra geral da teoria da nulidade:

Pode-se afirmar que a maioria da doutrina brasileira acatou, inclusive por influência do direito norte-americano, a caracterização da teoria da nulidade ao se declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo (afetando o plano da validade).

Trata-se, nesse sentido, de ato declaratório que reconhece uma situação pretérita, qual seja, o "vício congênito", de "nascimento" do ato normativo.

A ideia de a lei ter "nascido morta" (natimorta), já que existente enquanto ato estatal, mas em desconformidade (seja em razão de vício formal ou material) em relação à noção de "bloco de constitucionalidade" (ou paradigma de controle), consagra a teoria da nulidade, afastando a incidência da teoria da anulabilidade.

Assim, o ato legislativo, por regra, uma vez declarado inconstitucional, deve ser considerado, nos termos da doutrina brasileira majoritária, "... nulo, írrito, e, portanto, desprovido de força vinculativa".

A doutrina tradicional já se manifestava nessa linha, destacando-se os ensinamentos de Rui Barbosa, Alfredo Buzaid, Castro Nunes e Francisco Campos.

(LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 13ª ed. revista, atualizada e ampliada, São Paulo: Saraiva, p. 199).

Enfim, é manifesta a inadequação da via eleita, bem como incompetente o juízo para apreciar a pretensão na forma em que foi posta.

Neste descortino, outro caminho não resta senão a extinção do feito sem resolução do mérito, forte no disposto no art. 485, IV do Código de Processo Civil.

Recurso voluntário

Em razão do que ficou decidido em sede de reexame necessário, julgo prejudicado o recurso voluntário.

Dispositivo

À luz destas considerações, em reexame necessário, julgo extinto o feito sem resolução do mérito, forte no disposto no art. 485, IV do Código de Processo Civil. Prejudicado o recurso voluntário.

DES. RAIMUNDO MESSIAS JÚNIOR - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. CAETANO LEVI LOPES - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA: "Em reexame necessário, julgaram extinto o feito sem resolução do mérito e prejudicado o recurso voluntário."
Disponível em: https://tj-mg.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/676513072/ap-civel-rem-necessaria-ac-10000170276620002-mg/inteiro-teor-676513169

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