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20 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Ação Direta Inconst : 10000181411455000 MG - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 4 meses
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Inteiro Teor



EMENTA: ADI. MATÉRIA DE LICITAÇÃO. INICIATIVA COMUM DO EXECUTIVO E DO LEGISLATIVO. ARTIGOS 5º E 7º DA LEI Nº 4.204/2015 DO MUNICÍPIO DE CATAGUASES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO RECONHECIDA. IMPOSSIBILIDADE DE AMPLIAÇÃO, DE OFÍCIO, DO OBJETO DA AÇÃO. PEDIDO IMPROCEDENTE.

- O STF já decidiu que "...a matéria atinente às licitações e aos contratos administrativos não foi expressamente incluída no rol submetido à iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (CRFB, art. 61, § 1º, II), sendo, portanto, plenamente suscetível de regramento por lei oriunda de projeto iniciado por qualquer dos membros do Poder Legislativo" (ADI 3059 / RS - RIO GRANDE DO SUL - Relator (a): Min. AYRES BRITTO; Relator (a) p/ Acórdão: Min. LUIZ FUX- Tribunal Pleno - DJe-085 DIVULG 07-05-2015 PUBLIC 08-05-2015).

- Manifestou-se o Pretório Excelso, ainda, no sentido de que a CF confere aos Municípios "...competência para legislar sobre o ordenamento de seu território e que essa prerrogativa constitucional não viola o direito de propriedade ou os princípios que regulam o mercado, como a livre concorrência e a livre iniciativa." (AgR no AI nº 769.177, rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 13/3/2014).

- Neste caso o autor questiona apenas a inconstitucionalidade formal das regras legais - artigos 5º e 7º da Lei Municipal 4.204/2015 - com o parâmetro dos artigos 90, inciso XIV; 171, g e 173, parágrafo 3º, da Constituição Estadual. No entanto, a alegada inconstitucionalidade, diante desses dispositivos (da CEMG) não se apresenta neste caso, pois a iniciativa das leis, na hipótese, pertence comumente (no âmbito do Município), ao Legislativo e ao Executivo.

AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.18.141145-5/000 - COMARCA DE CATAGUASES - REQUERENTE (S): PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA - REQUERIDO (A)(S): PREFEITO MUN CATAGUASES E OUTRO (A)(S), PRESID CÂMARA MUN CATAGUASES

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em REJEITAR A REPRESENTAÇÃO, POR MAIORIA.

DES. WANDER MAROTTA

RELATOR.





DES. WANDER MAROTTA (RELATOR)



V O T O

O Exmo. Sr. PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS ajuíza ação direta de inconstitucionalidade contra os Srs. PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CATAGUASES e o PRESIDENTE DA CÂMARA objetivando obter a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 5º e 7º da Lei Municipal 4.204/2015, tendo em vista o disposto no artigo 118, III, da Constituição do Estado de Minas Gerais e os artigos 29, I, da Lei 8.625/93 e 69, II, da LC 34/94.

Alega, em síntese, que a norma foi editada um mês depois de o Sr. Prefeito ter celebrado um TAC com o Ministério Público da comarca, assinalando que nesse documento foram fixadas medidas pelas quais o Chefe do Executivo obrigou-se a observar os princípios da isonomia e impessoalidade administrativa na exploração dos espaços públicos. A despeito desse fato, foi editada a norma questionada, adiando o processo licitatório acordado no TAC para novas concessões de exploração de comércio de ambulantes no Município de Cataguases.

Segundo o autor, há um vício formal de constitucionalidade na Lei, que é de iniciativa da Câmara Municipal, violando os artigos 84, V, da CR e 90, XIV; 171, I, f e g, e 173, parágrafo 3º, da Constituição Estadual. Acrescenta ser vedado ao Legislativo tratar de matéria que verse sobre "...a organização, a concessão e a permissão de uso nas vias e logradouros públicos, tarefas que incumbem, no Município, ao chefe do Poder Executivo local ou ao que, modernamente, chama-se de"Governo", que tem na lei um dos seus mais relevantes instrumentos." (fls. 6).

Requer a concessão de medida liminar para suspender os efeitos dos referidos dispositivos, estando presentes os requisitos do "fumus boni iuris", como demonstra a fundamentação acima; e o do "periculum in mora", visto que "...a manutenção da eficácia dos dispositivos viciados formalmente paralisa a atuação administrativa republicana do Poder Executivo local em realizar as medidas destinadas a assegurar a ocupação e uso do espaço público, potencialmente, a quaisquer cidadãos interessados." (fls. 10)

Segundo informação da EJEF/DIRGED/GEJUR/COJUR não foi localizada nos autos "...nenhuma manifestação do Órgão Especial acerca da inconstitucionalidade dos arts. 5º e 7º da Lei 4.204/2015 do Município de Cataguases - exploração de espaço público - questionados nos presentes autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.0000.18.141145-5/000 em tramitação neste Tribunal" (doc. de ordem 03).

Deixei de apreciar a liminar por entender aplicável à hipótese o artigo 12 da Lei 9.868/99, expresso no sentido de que:

Art. 12. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após a prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Tribunal, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.

No mesmo sentido dispõe o Regimento Interno deste Tribunal:

Art. 341. Havendo pedido de medida cautelar, o relator, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, poderá, após prestação das informações, no prazo de dez dias, e a manifestação do Procurador-Geral de Justiça no prazo de cinco dias, submeter o processo diretamente ao Órgão Especial, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação.

As informações do Sr. Prefeito de Cataguases (doc. de ordem 05), vieram pela constitucionalidade da norma questionada.

Intimado, o Sr. Presidente da Câmara não se manifestou.

Foram os autos à douta P.G.J., que opina pela procedência do pedido.

É o relatório.

Segundo o dispositivo legal questionado:

Lei 4.204/2015:

(...)

Artigo 5º: Os atuais ocupantes das vias públicas, devidamente cadastrados, terão suas licenças prorrogadas pelo prazo de 60 (sessenta) meses, desde que quitadas as respectivas taxas do serviço

(...)

Art. 7º - Após o decurso do período de 60 (sessenta) meses a contar da publicação desta Lei, deverá o Poder Executivo promover o componente processo licitatório para deferir licenças aos interessados em explorar o comércio ambulante no âmbito deste

A Lei é, de fato, de iniciativa do Legislativo local e foi promulgada pelo Presidente da Câmara em 19/04/2015, com entrada em vigor na data de sua publicação (fls. 02 - doc. de ordem 02). Examina-se, portanto, a sua alegada inconstitucionalidade de ordem apenas formal.

Nos termos da Constituição Federal:

Art. 21. Compete à União:

(...)

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;

(...)

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

(...)

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

(...)

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

(...)

Art. 37- Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Art. 84>. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;

É a Constituição Mineira expressa no sentido de que:

Art. 90 - Compete privativamente ao Governador do Estado:

(...)

XIV - dispor, na forma da lei, sobre a organização e a atividade do Poder Executivo;

(...)

Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

(...)

f) a organização dos serviços administrativos;

g) a administração, utilização e alienação de seus bens;

(...)

Art. 173 - São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo.

§ 1º - Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, é vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições, e, a quem for investido na função de um deles, exercer a de outro.

§ 2º - À Câmara Municipal cabe, entre outras matérias de sua competência privativa, suspender, no todo ou em parte, a execução de ato normativo municipal declarado, incidentalmente, inconstitucional, por decisão definitiva do Tribunal de Justiça, quando a decisão de inconstitucionalidade for limitada ao texto da Constituição do Estado.

Não há nenhum dispositivo (de ordem constitucional) a afirmar ser a norma questionada de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, pelo que não se faculta aqui o acolhimento da tese de que a lei possua vício de ordem formal.

Segundo a lição de CARMEN LÚCIA ANTUNES ROCHA, na obra Constituição e constitucionalidade, Belo Horizonte: Editora Lê, 1991, p. 106 e 107:

"A inconstitucionalidade formal manifesta-se pela inobservância e descombinação na forma ou no processo de formação da lei com a norma constitucional que dela trate. Pode ocorrer em razão do processo legislativo, de circunstâncias havidas em sua tramitação, do elemento temporal diverso e inconciliável com a exigência constitucional, enfim por ausência de pureza na tramitação do processo do qual nasce a lei. Algum elemento ou formalidade ou todos os exigidos constitucionalmente terão sido agredidos para que se estampe a inconstitucionalidade formal."

(...)

A inconstitucionalidade formal pode manifestar-se a) pelo descumprimento de norma constitucional sobre o processo legislativo próprio e adequado à espécie adotada; b) pela desobediência a circunstância impeditiva da atuação; c) pela intempestividade da elaboração legislativa ou da adoção do comportamento indigitado inconstitucional.

a) O descumprimento de norma constitucional sobre o processo legislativo próprio e adequado pode manifestar-se, à sua vez, basicamente, em três situações:

a.1) pela desobediência de norma constitucional concernente à competência para iniciar o processo legislativo;

a.2) pela contrariedade à norma constitucional sobre a competência para elaborar a lei ou o ato;

a.3) pelo desacatamento de norma constitucional referente a formalidades e à tramitação do processo no órgão legislador, seja quanto ao número de votos obtidos para a conclusão sobre o projeto; seja quanto a qualquer outra formalidade, como, por exemplo, a exigência de mais de um turno de votações para a deliberação final.

a.4) Na primeira situação anotada, a Constituição prevê a competência para a iniciativa do processo legislativo. Significa dizer que a fonte subjetiva do processo legislativo é definida constitucionalmente e, em princípio, não haverá modo de convalidar o vício."

O STF já decidiu que"...a matéria atinente às licitações e aos contratos administrativos não foi expressamente incluída no rol submetido à iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (CRFB, art. 61, § 1º, II), sendo, portanto, plenamente suscetível de regramento por lei oriunda de projeto iniciado por qualquer dos membros do Poder Legislativo"(ADI 3059 / RS - RIO GRANDE DO SUL - Relator (a): Min. AYRES BRITTO; Relator (a) p/ Acórdão: Min. LUIZ FUX - Tribunal Pleno - DJe-085 DIVULG 07-05-2015 PUBLIC 08-05-2015).

Conforme consigna o voto proferido pelo Exmo. Ministro Luiz Fux, na citada ADI 3059:

"Como se percebe, a matéria atinente às licitações e aos contratos administrativos não foi expressamente incluída no rol submetido à iniciativa legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, sendo, portanto, plenamente suscetível de regramento por lei oriunda de projeto iniciado por qualquer dos membros do Poder Legislativo.

Não convence, ademais, o argumento de que as licitações e os contratos administrativos são relacionados com a organização da Administração Pública. Cuida-se de matéria que não trata da organização da máquina administrativa em si, mas da disciplina das contratações públicas, questão que, à toda evidência, transcende a mera estruturação do Poder Executivo. A rigor, as normas sobre licitações e contratos administrativos relacionam-se intrinsecamente com o controle da Administração Pública, uma das funções precípuas do próprio Poder Legislativo. Nota-se claramente a distinção entre esta matéria e, por exemplo, a definição do regime jurídico dos servidores públicos ou a estrutura dos Ministérios de Estado - estas, sim, próprias da organização do Executivo e, portanto, submetidas à iniciativa privativa do respectivo Chefe do Poder."(p. 17/18)





Manifestou-se o Pretório Excelso, ainda, no sentido de que a CF confere aos Municípios"...competência para legislar sobre o ordenamento de seu território e que essa prerrogativa constitucional não viola o direito de propriedade ou os princípios que regulam o mercado, como a livre concorrência e a livre iniciativa."(AgR no AI nº 769.177, rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 13/3/2014).

Quaisquer questões de ordem material, contudo, não foram invocadas, o que impede o seu exame, de ofício, pelo Tribunal, ainda que, aparentemente, vícios de ordem material também não existam.

Na lição do Ministro Luis Roberto Barroso:

"A inconstitucionalidade material expressa uma incompatibilidade de conteúdo, substantiva entre a lei ou o ato normativo e a Constituição. Pode traduzir-se no confronto com uma regra constitucional - e.g., a fixação da remuneração de uma categoria de servidores públicos acima do limite constitucional (art. 37, XI) - ou com um princípio constitucional, como no caso de lei que restrinja ilegitimamente a participação de candidatos em concurso público, em razão do sexo ou idade (arts. 5º, caput, e 3º, IV), em desarmonia com o mandamento da isonomia. O controle material de constitucionalidade pode ter como parâmetro todas as categorias de normas constitucionais: de organização, definidoras de direitos e programáticas."(BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006).

Nessa questão da competência municipal para legislar - de alta relevância - a diretriz e o entendimento esposado pelo STF afirmou-se, na verdade, por ocasião do julgamento da ADI 3.394/AM.

O STF, de forma unânime, declarou inconstitucionais, todavia, apenas leis (de iniciativa parlamentar) que alterem ou modificam a competência funcional dos órgãos do Executivo.

Como ali ficou assentado, a) considera-se o caráter excepcional da iniciativa privativa; b) ocorre a competência concorrente para apresentar projetos de lei que acarretem gastos públicos e c) o impacto destes gastos interferem com a eficácia da norma, não sobre a sua validade.

Desta forma, as hipóteses de iniciativa privativa do Chefe do Executivo (art. 66, inc. III, da CEMG/89) não comportam interpretação ampliativa, exaurindo-se nas situações ali expressamente previstas.

Nem mesmo a criação de despesa forçaria a adoção da iniciativa privativa, podendo o Legislativo atuar nesse sentido, uma vez que o princípio da anualidade financeira condiciona a execução de programa ou projeto à previsão na lei orçamentária anual (art. 161, inc. I, da CEMG/1989), com o que o administrador, no tempo próprio, retoma a competência para aferir a compatibilidade da despesa estabelecida com as regras da política orçamentária local.

Não é outro o entendimento, em casos diversos, do mesmo STF:



"EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Leis federais nº 11.169/2005 e 11.170/2005, que alteram a remuneração dos servidores públicos integrantes dos Quadros de Pessoal da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 3. Alegações de vício de iniciativa legislativa (arts. 37, X, e 61, § 1º, II, a, da Constituição Federal); desrespeito ao princípio da isonomia (art. , caput, da Carta Magna); e inobservância da exigência de prévia dotação orçamentária (art. 169, § 1º, da CF). 4. Não configurada a alegada usurpação de iniciativa privativa do Presidente da República, tendo em vista que as normas impugnadas não pretenderam a revisão geral anual de remuneração dos servidores públicos. 5. Distinção entre reajuste setorial de servidores públicos e revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos: necessidade de lei específica para ambas as situações. 6. Ausência de violação ao princípio da isonomia, porquanto normas que concedem aumentos para determinados grupos, desde que tais reajustes sejam devidamente compensados, se for o caso, não afrontam o princípio da isonomia. 7. A ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro. 8. Ação direta não conhecida pelo argumento da violação do art. 169, § 1º, da Carta Magna. Precedentes : ADI 1585-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, unânime, DJ 3.4.98; ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, unânime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel. Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003. 9. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada improcedente."(STF, ADI nº 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14/09/2007, grifos do voto).



Portanto, a inconstitucionalidade não decorre do aspecto econômico da regra legal. O ponto que marca a inconstitucionalidade é a sua capacidade (do ponto de vista jurídico) de alterar a estrutura funcional da Administração Pública, impondo-lhe atribuições novas e até então inexistentes.

Em suma, não pode o Legislativo criar órgãos novos e dar aos existentes funções diversas, uma vez que, assim, afeta a estrutura organizacional da Administração Pública. E, como se sabe, para remodelar as atribuições de órgãos públicos a competência é privativa do Chefe do Executivo na iniciativa das leis (art. 66, III, c, da CEMG).

Nesse sentido, encontram-se diversos julgados do Supremo Tribunal Federal:



EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI ESTADUAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÃO PARA ÓRGÃO DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO NA ORIGEM. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. SÚMULA Nº 280/STF. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 16.4.2012. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Padece de inconstitucionalidade formal lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública. Entender de modo diverso demandaria análise da legislação infraconstitucional local apontada no apelo extremo, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido. (ARE 768450 AgR, Relator (a): Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 01/12/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-255 DIVULG 17-12-2015 PUBLIC 18-12-2015).

O Ilustre Procurador-Geral da República, em seu parecer de fls. 102/106, defende com propriedade este posicionamento, verbis:"14. A questão pode ser vista, ainda, sob outro ângulo, de modo a corroborar a existência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É que o diploma legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva deverá ser ajuizada pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná em determinado prazo, confere atribuição a órgão público, o que, segundo a Constituição Nacional, também é matéria de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 17. Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual se considera '...indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgãos pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação' (ADI 3.254, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2/12/2005)."8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 109/05, do Estado do Paraná. (ADI 3564, Relator (a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 13/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-174 DIVULG 08-09-2014 PUBLIC 09-09-2014).

Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Controle de constitucionalidade. Declaração de inconstitucionalidade, pelo Tribunal de origem, de lei municipal em face da Constituição estadual. Matéria de reprodução obrigatória. Constituição Federal. Cabimento de recurso extraordinário. 3. Vício de iniciativa. Lei decorrente de projeto de autoria parlamentar que altera atribuições de órgãos da Administração Pública atrai vício de reserva de iniciativa, porquanto essa matéria está inserida entre aquelas cuja deflagração do processo legislativo é exclusiva do Poder Executivo. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 586050 AgR, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 28/02/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-060 DIVULG 22-03-2012 PUBLIC 23-03-2012).

EMENTA Embargos de declaração em agravo de instrumento. Conversão em agravo regimental, conforme pacífica orientação da Corte. Lei de iniciativa parlamentar a dispor sobre atribuições de órgãos da Administração Pública. Vício de origem reconhecido. Inconstitucionalidade mantida. 1. A decisão ora atacada reflete a pacífica jurisprudência desta Corte a respeito do tema, a qual reconhece o vício de inconstitucionalidade de legislações assim editadas. 2. Controvérsia adequadamente composta pela decisão atacada, não sendo exigível que essa se manifeste expressamente sobre todos os tópicos da irresignação então em análise quando pautada em outros fundamentos, bastantes para tanto. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (AI 643926 ED, Relator (a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 13/03/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-071 DIVULG 11-04-2012 PUBLIC 12-04-2012).

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE ORIGEM EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. LEI MUNICIPAL 3.524/2003. LEI QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VÍCIO FORMAL. INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO. AGRAVO IMPROVIDO. I - O acórdão recorrido encontra-se em consonância com o entendimento desta Corte, no sentido de que é inconstitucional a lei proveniente de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública. Precedentes. II - Agravo regimental improvido. (RE 578017 AgR, Relator (a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 10/04/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-080 DIVULG 24-04-2012 PUBLIC 25-04-2012).



Postos, desta forma, o entendimento e a posição do STF acerca da matéria, clareiam-se os aspectos que justificaram a adoção de conclusão em contrário no julgamento da ADI 3.394/AM.

Assinale-se, por fim, que, com fundamento nesses marcos teóricos delimitados pelo STF, a Lei impugnada não cria obrigações de fazer à municipalidade; apenas estabelece que as atuais licenças e permissões existentes no âmbito municipal continuarão a vigorar por cinco (5) anos, prazo após o qual deverão ser adotadas as licitações que reputa necessárias.

Deve-se acrescentar que o Supremo Tribunal Federal reconhece a legitimidade de Tribunal de Justiça Estadual para apreciar a arguição de inconstitucionalidade de lei municipal impugnada contra dispositivos (expressamente indicados na inicial) contra a Constituição Estadual, e desde que estes reproduzam, literalmente, princípios de observância obrigatória contidos na Constituição Federal, não sendo esta a hipótese em exame.

Segundo o magistério de LUIZ ALBERTO DAVID ARAÚJO e VIDAL SERRANO NUNES JÚNIOR (" in "-" Curso de Direito Constitucional ", p. 64/65, item n. 7.5, 9ª ed., 2005, Saraiva); e JOSÉ AFONSO DA SILVA ("Comentário Contextual à Constituição", p. 591, item n. 6, 2005, Malheiros), tratando-se de controle normativo abstrato no plano local, apenas a Constituição estadual (ou, quando for o caso, a Lei Orgânica do Distrito Federal) qualificar-se-á como pauta de referência ou como paradigma de confronto para efeito de fiscalização concentrada de constitucionalidade de leis ou atos normativos locais, sem possibilidade, no entanto, de erigir-se a própria Constituição da República como parâmetro de controle nas ações diretas ajuizadas, originariamente, perante os Tribunais de Justiça estaduais ou do Distrito Federal e Territórios.

O autor, como se viu, questionou apenas a suposta inconstitucionalidade formal das regras legais - artigos 5º e 7º da Lei Municipal 4.204/2015 - com o parâmetro dos artigos 90, inciso XIV; 171, g, e 173, parágrafo 3º, da Constituição Estadual. E a alegada inconstitucionalidade, diante destes dispositivos -- como se pensa estar acima demonstrado -- não existe.

Pelo exposto, rejeito a representação. Sem custas desta.

Nos termos do art. 336, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça, comunique-se a Câmara Municipal de Belo Horizonte acerca do teor do presente acórdão.



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DES. RENATO DRESCH

Divirjo do eminente Relator quanto à limitação da análise da constitucionalidade dos artigos 5º e 7º da Lei nº 4.204/2015 do Município de Cataguases aos vícios formais, uma vez que nas ações de controle abstrato de constitucionalidade o Supremo Tribunal Federal adotou o princípio da causa petendi aberta.

Ao autor da representação cabe indicar o dispositivo legal que reputa inconstitucional e expor os fundamentos jurídicos (causa de pedir próxima), mas o julgador não está vinculado a estes fundamentos, conforme lição de Meirelles et al (2012):

É interessante notar que, a despeito da necessidade legal da indicação dos fundamentos jurídicos na petição inicial, não fica o STF adstrito a eles na apreciação, que faz, da constitucionalidade dos dispositivos questionados. É dominante no âmbito do Tribunal que na ação direta de inconstitucionalidade prevalece o princípio da causa petendi aberta. (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança: ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data (...). 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 442)

A propósito, confira-se precedente do Supremo Tribunal Federal acerca da causa petendi aberta:

Reclamação. 2. Direito Administrativo. 3. Servidores públicos. 4. Incorporação da vantagem referente aos 13,23%. Lei 10.698/2003. 5. Ações que visam à defesa do texto constitucional. O julgador não está limitado aos fundamentos jurídicos indicados pelas partes. Causa petendi aberta. 6. Órgão fracionário afastou a aplicação do dispositivo legal sem observância do art. 97 da CF (reserva de plenário). Interpretação conforme a Constituição configura claro juízo de controle de constitucionalidade. Violação à Súmula Vinculante n. 10. 7. É vedado ao Poder Judiciário conceder reajuste com base no princípio da isonomia. Ofensa à Súmula Vinculante 37. 8. Reclamação julgada procedente. (Rcl 14872, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 31/05/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-135 DIVULG 28-06-2016 PUBLIC 29-06-2016)

Assim, além da inconstitucionalidade em razão de vício formal dos artigos 5º e 7º da Lei nº 4.204/2015 do Município de Cataguases, é permitido a este Órgão Especial a análise da inconstitucionalidade material dos referidos dispositivos.

Passando à análise da constitucionalidade material dos artigos 5º e 7º da Lei nº 4.204/2015 do Município de Cataguases, verifica-se que a prorrogação das licenças concedidas aos atuais ocupantes das vias públicas cadastrados, pelo prazo de 60 meses (5 anos), mostra-se desproporcional e viola o princípio da isonomia previsto no art. 5º da Constituição Federal e art. 15, § 1º, da Constituição do Estado de Minas Gerais.

Trata-se de instituição de reserva de mercado para os atuais comerciantes ocupantes das vias públicas com proibição de novas permissões por parte do Poder Executivo, o que resulta em tratamento desigual em relação aos demais interessados na obtenção das referidas permissões.

Bem assim, não cabe ao Poder Legislativo instituir proibição à concessão de permissões por parte do Poder Executivo, por prazo determinado, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes.

A alteração legislativa que institui a obrigatoriedade de licença para os comerciantes ocupantes de espaço público deve incidir sobre toda a coletividade e, ainda que se garanta a continuidade dos atuais ocupantes cadastrados até realização de processo licitatório, esta garantia não pode se estender por período tão longo como no presente caso, sob pena de instituição de privilégio e violação ao princípio da isonomia.

Desse modo, reputo inconstitucionais os artigos 5º e 7º da Lei nº 4.204/2015 do Município de Cataguases, por violação ao princípio da isonomia previsto no art. 5º da Constituição Federal e art. 15, § 1º, da Constituição do Estado de Minas Gerais.

Com tais considerações, divirjo do eminente Relator, Des. Wander Marotta, para jugar procedente a representação e declarar a inconstitucionalidade material dos artigos 5º e 7º da Lei nº 4.204/2015 do Município de Cataguases.>



DES. EDGARD PENNA AMORIM

Peço vênia ao em. Des. RENATO DRESCH, que inaugura a divergência, para acompanhar integralmente o voto do em. Relator, pois não me convenci ainda da possibilidade de, com fulcro do princípio da" causa petendi "aberta, poder-se, de ofício - menos ainda sem observância do art. 10 do CPC -, declarar a inconstitucionalidade material de uma lei ou ato normativo quando o representante arguiu apenas a inconstitucionalidade formal.

Assim, rejeito a representação.

DES. GERALDO AUGUSTO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AUDEBERT DELAGE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. BELIZÁRIO DE LACERDA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MOREIRA DINIZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. PAULO CÉZAR DIAS - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDILSON OLÍMPIO FERNANDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ARMANDO FREIRE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. SALDANHA DA FONSECA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDERLEY PAIVA - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. ÁUREA BRASIL - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. MARIANGELA MEYER - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MOACYR LOBATO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AMORIM SIQUEIRA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ALEXANDRE SANTIAGO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDISON FEITAL LEITE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. GILSON SOARES LEMES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. KILDARE CARVALHO - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. MÁRCIA MILANEZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ANTÔNIO CARLOS CRUVINEL - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DÁRCIO LOPARDI MENDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DOMINGOS COELHO - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA:"POR MAIORIA, REJEITARAM A REPRESENTAÇÃO"