jusbrasil.com.br
21 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Ação Direta Inconst : 10000181465295000 MG - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 2 meses
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor



EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL - OBRIGAÇÃO DE UTILIZAÇÃO DO SEGURO-GARANTIA DE EXECUÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DE OBRAS E DE FORNECIMENTO DE BENS OU DE SERVIÇOS - MATÉRIAS FEDERAIS - NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO, SEGUROS E DIREITO CIVIL - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA - REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. A norma municipal que prevê a contratação vinculada ao fornecimento de um único tipo de garantia, qual seja, o seguro-garantia, como condição para formalização dos contratos públicos de obras e de fornecimento de bens ou de serviços, revela-se incompatível com a legislação federal. As matérias legislativas se enquadram tipicamente como afetas às normas gerais de licitação, seguros e direito civil (art. 22, incisos I, VII e XVII, CR/88), atraindo a regulamentação à esfera federal.

AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.18.146529-5/000 - COMARCA DE PRATA - REQUERENTE (S): PREFEITO MUN PRATA - REQUERIDO (A)(S): CÂMARA MUNICIPAL DE PRATA/MG

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em JULGAR PROCEDENTE A REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE.

DESA. MÁRCIA MILANEZ

RELATORA.





DESA. MÁRCIA MILANEZ (RELATORA)



V O T O

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo PREFEITO MUNICIPAL DE PRATA, visando a declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.594/2018, que dispõe sobre a regulamentação no âmbito do Município de Prata da aplicação do art. 55, inc. VI e art. 56, inc. II, ambos da Lei nº 8.666/93, obrigando a utilização do seguro-garantia de execução de contratos públicos.

Sob o argumento principal de que houve usurpação de competência legislativa da União Federal, com ofensa aos artigos 165, § 1º e 171 da Constituição Estadual, artigos 22, I, VII e XXVII da CR/88, e dispositivos da Lei Federal nº 8.666/93, busca o requerente a declaração de inconstitucionalidade da referida lei municipal. A petição inicial veio instruída com documentação (lei municipal impugnada em anexo).

A Coordenação de Pesquisa e Orientação Técnica deste Tribunal de Justiça informou a inexistência de manifestação deste Órgão Especial acerca dos dispositivos municipais impugnados na presente ação direta de inconstitucionalidade.

A Câmara Municipal apresentou sua manifestação, requerendo a rejeição da cautelar postulada e, no mérito, o julgamento de improcedência da ação proposta, sob a alegação de que a Casa Legislativa limitou-se a exercer sua competência em matéria de interesse local, suplementando a legislação federal, sem qualquer usurpação de competência da União. Alegou ainda que a normatização do seguro-garantia teve por parâmetro o modelo norteamericano do performance bond, visando a moralização da relação entre Administração Pública e os contratados para execução de obras e serviços públicos, consoante lição de Modesto Carvalhosa.

Esta Corte, à unanimidade, deferiu a medida cautelar postulada para suspender os efeitos da legislação municipal questionada nesta ação direta de inconstitucionalidade.

A douta Procuradoria de Justiça opinou pela procedência da representação, sob o fundamento central de que a normatização municipal viola a competência privativa da União para legislar sobre licitação, contratos e seguros.

É o breve relatório.

Processo sem irregularidades, preenchidos os pressupostos para a apreciação de seu mérito.

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Prata em face da Lei nº 2.594, de 09 de outubro de 2018, que "DISPÕE SOBRE A REGULAMENTAÇÃO NO ÂMBITO MUNICIPAL A APLICAÇÃO DO ARTIGO 55, INCISO VI E ARTIGO 56, INCISO II DA LEI FEDERAL 8.666/93, OBRIGANDO A UTILIZAÇÃO DO SEGURO-GARANTIA DE EXECUÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DE OBRAS E DE FORNECIMENTO DE BENS OU DE SERVIÇOS, DENOMINANDO ESSA MODALIDADE E APLICAÇÃO DA LEI, COMO SEGURO ANTICORRUPÇÃO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS".

Sustenta o requerente, em síntese, que o referido diploma legal seria inconstitucional por invadir competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, seguros e direito civil, violando o art. 22, I, VII e XXVII, da Constituição Federal, os artigos 165, § 1º, e 171 da Constituição Estadual, além de dispositivos da Lei Federal n.º 8.666/1993.

Com efeito, a normatização impugnada determina que, em contratos públicos celebrados com o Município de Prata após procedimento licitatório, seja obrigatoriamente contratado o seguro-garantia, especificando a forma como tal garantia será realizada. Vejamos a dicção legal:

"Art. 1º - É obrigatória a contratação de seguro-garantia de execução de contrato pelo tomador em favor do Município de Prata em todos os contratos públicos de obras e de fornecimento de bens ou de serviços cujo valor seja igual ou superior ao limite mínimo previsto no artigo 22 inciso II (Tomada de Preços) da Lei Federal nº 8.666 de 21 de Junho de 1993 (Lei de Licitações).

§ 1º - O contrato de seguro-garantia é de direito privado, sem prejuízo de se sujeitar a determinados pressupostos do regime jurídico de direito público, e terá suas diretrizes estabelecidas pela SUSEP.

§ 2º - Aplica-se subsidiariamente a esta Lei o Código Civil e o Decreto-Lei 73 de 1966.

Parágrafo único [sic]. Subordinam-se ao regime desta Lei todos os órgãos da Administração Pública direta e indireta, inclusive os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo Município, bem como órgãos do Poder Legislativo municipal quando pretenderem realizar as contratações ligadas à sua estrutura. (...)."



A lei impugnada decorreu de iniciativa parlamentar, sendo o veto do Prefeito Municipal posteriormente derrubado pela Câmara de Vereadores, resultando em sua promulgação.

Analisando a legislação municipal ora questionada, adiro integralmente ao pertinente parecer da douta Procuradoria de Justiça para concluir que, de fato, assiste razão ao Prefeito Municipal ao suscitar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.594/2018, por violar a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais atinentes a licitações, contratos e seguros. Aliás, tanto esta Corte quanto o Supremo Tribunal Federal já possuem precedentes sobre a questão.

A lei sub judice contraria o disposto a nível federal, ao determinar, em seu art. 1º, a contratação vinculada ao fornecimento de um único tipo de garantia, qual seja, o seguro-garantia, como condição para formalização dos contratos públicos de obras e de fornecimento de bens ou de serviços com o Município de Prata. As matérias legislativas se enquadram tipicamente como afetas às normas gerais de licitação, contratos e seguros (art. 22, inc. VII e XXVII, CR/88), atraindo toda a regulamentação à esfera federal, não se verificando legitimidade dos Poderes Legislativos das outras esferas da Federação para atuação suplementar.

A Constituição Federal, ao elencar as matérias de competência privativa da União para legislar, previu:

"Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...)

VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; (...);

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III; (...)".



Tais dispositivos são de observância obrigatória pelo Município, por força do que dispõem o § 1º do art. 165 e o art. 169 da Constituição do Estado de Minas Gerais:

Art. 165 - Os Municípios do Estado de Minas Gerais integram a República Federativa do Brasil.

§ 1º - O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, organiza-se e rege-se por sua Lei Orgânica e demais leis que adotar, observados os princípios da Constituição da República e os desta Constituição.

(...) Art. 169 - O Município exerce, em seu território, competência privativa e comum ou suplementar, a ele atribuída pela Constituição da República e por esta Constituição.



No exercício de sua competência legislativa privativa, a União promulgou a Lei nº 8.666/1993, que trouxe as normas gerais sobre licitações e contratos. Os dispositivos legais da lei federal, a respeito dos quais se regulamentou através da lei municipal combatida, possuem a seguinte redação:

"Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: (...)

VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas; (...)

Art. 56. A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e compras.

§ 1º Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:

I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo Ministério da Fazenda;

II - seguro-garantia;

III - fiança bancária.

§ 2º A garantia a que se refere o caput deste artigo não excederá a cinco por cento do valor do contrato e terá seu valor atualizado nas mesmas condições daquele, ressalvado o previsto no parágrafo 3º deste artigo.

§ 3º Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados através de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite de garantia previsto no parágrafo anterior poderá ser elevado para até dez por cento do valor do contrato.

§ 4º A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a execução do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente.

§ 5º Nos casos de contratos que importem na entrega de bens pela Administração, dos quais o contratado ficará depositário, ao valor da garantia deverá ser acrescido o valor desses bens."



Como se percebe, ao trazer as normas gerais sobre licitações, contratação e política de seguros, no exercício de sua competência legislativa privativa, a União já estabeleceu as possibilidades de utilização de garantias para a execução de contratos com o Poder Público: além de explicitar que a exigência de uma garantia é um critério discricionário da autoridade administrativa, ainda estabeleceu que o contratado pode optar por algumas modalidades, ou seja, além do seguro-garantia, pode valer-se também de uma fiança bancária ou mesmo uma caução em direito ou títulos da dívida pública.

Perceba-se que se trata nitidamente de normas gerais sobre contratação e licitação, as quais apenas a União pode editar. Contudo, o Legislativo Municipal promulgou outras normas também gerais sobre a mesma matéria, sem competência legislativa para isto e em sentido conflitante com aquelas acima referenciadas. A legislação municipal impugnada impõe uma contratação vinculada a uma única modalidade de garantia, afastando assim a discricionariedade do gestor em estabelecer no procedimento do certame a necessidade de tal garantia bem como a liberdade de escolha do contratado.

Como se tal não bastasse, a norma local ainda exige um valor vultoso para tal seguro-garantia (30% do valor contratado para os bens, obras ou serviços licitados), sensivelmente superior aos limites máximos permitidos pelas normas gerais da legislação federal (5% ou, em hipóteses excepcionais, 10% do valor contratado).

Tais imposições cogentes - obrigatórias e vinculadas - da lei municipal, além de contrariarem a legislação federal, mostram-se hábeis a causarem um impacto negativo no próprio alcance dos interessados possíveis do procedimento licitatório, restringindo de forma desarrazoada o número daqueles que poderiam disputar o certame para tal contratação, violando, em última análise, a própria finalidade da licitação, que é obter, de modo isonômico e impessoal, o contrato mais vantajoso para o erário. Veja-se o escólio de Marçal Justen Filho:

"Sob outro enfoque, porém, a prestação de garantias representa um encargo econômico-financeiro para o particular. Para promover a garantia, é obrigado a desembolsar recursos. Em alguns casos, as dimensões desse encargo podem atingir valores muito elevados. Isso poderia inviabilizar a contratação porque o particular, muito embora em condições de desempenhar suas prestações, não disporia de recursos para arcar com o custo da garantia. Assim, a exigência de garantias vultosas poderia ser instrumento de impedimento à livre participação dos interessados. Como se não bastasse, o particular engloba, na formação de seus custos, os encargos necessários à obtenção da garantia. Sob essa abordagem, a garantia produz malefícios. Tanto reduz o número de licitantes como acarreta elevação dos custos para a Administração."



Ademais, a lei municipal questionada ainda traz inúmeros dispositivos referentes à regulamentação do seguro a ser realizado entre o contratado (tomador) e a seguradora; malgrado a lei municipal remeta genericamente tal contrato de seguro às diretrizes da SUSEP, não se pode olvidar que tais normas locais extrapolam a competência meramente suplementar, mais uma vez em violação à competência legislativa privativa da União para disciplinar a política securitária nacional.

Aliás, a lei municipal impugnada confere à empresa seguradora a prerrogativa de avaliar e impugnar o projeto executivo do licitante a ser contratado pela Administração Pública, bem como fiscalizar sua execução, sendo que chega a dispor que alteração contratual entre as partes precisa da anuência daquela. Além disto, a lei municipal dispõe que, em alguns casos, a apresentação da apólice de seguro-garantia pode ser exigida do concorrente ao certame inclusive na fase de habilitação do processo licitatório. Novamente, há nítida previsão de normas gerais de licitações, contratos e seguros, em usurpação da competência federal.

Observe-se nesse sentido o seguinte julgamento proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que invalidou legislação municipal que usurpou a competência legislativa privativa de União em caso análogo:

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI Nº 13.813, DE 10 DE JUNHO DE 2016, DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO QUE 'ESTABELECE A OBRIGATORIEDADE DE GARANTIA PELAS EMPRESAS QUE PRESTAREM OU EXECUTAREM SERVIÇOS OU OBRAS COM O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL' - ATO NORMATIVO DE AUTORIA PARLAMENTAR - AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO - RECONHECIMENTO - OFENSA AO ARTIGO 22, INCISO XXVII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - VIOLAÇÃO AO PACTO FEDERATIVO E AOS ARTIGOS 1º E 144, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - AÇÃO PROCEDENTE"."Por se tratar de limitações ao poder de instauração do processo legislativo, as hipóteses previstas no texto constitucional devem ser interpretadas restritivamente, não havendo óbice à iniciativa de lei parlamentar que disponha sobre regras especiais para processos licitatórios no âmbito municipal, de acordo com as peculiaridades locais, porquanto o constituinte não restringiu o âmbito de sua titularidade, cuidando-se, isto sim, de competência concorrente"."A edição de lei, por determinado ente da federação, que contrarie frontalmente critérios mínimos legitimamente veiculados pela União, em sede de normas gerais, ofende diretamente o texto constitucional. Precedentes do E. STF" . "É inconstitucional a lei municipal que, em matéria inserida na competência legislativa da União para editar regras gerais, utiliza-se do argumento do interesse local para restringir ou ampliar as determinações contidas em texto normativo de âmbito nacional"."O Município pode 'legislar sobre assuntos de interesse local' e 'suplementar a legislação federal e a estadual no que couber' (artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal), devendo suas leis guardar compatibilidade vertical com as normas editadas pelos demais entes da federação, não havendo espaço para inovações naquilo que a União já definiu e esgotou no exercício de sua competência privativa, sob pena de violação ao princípio federativo". (TJ-SP - ADI: 21941222320168260000 SP 2194122- 23.2016.8.26.0000, Relator: Renato Sartorelli, Data de Julgamento: 08/02/2017, Órgão Especial, Data de Publicação: 09/02/2017) (grifos nossos).



Assim, a exigência legal de contratação de seguro-garantia como requisito para habilitação dos participantes nos procedimentos de licitação usurpa competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos. Abstrai-se do dispositivo impugnado que o legislador municipal dispõe sobre normas gerais de licitação, contrariando a lei infraconstitucional que diz respeito a Licitações e Contratos (Lei 8.666/93), matéria sobre a qual não poderia legislar por se tratar de competência privativa da União. Sobre o tema, colaciona-se a ementa do julgamento proferido no Recurso Extraordinário nº 313060, de Relatoria da Ministra Ellen Gracie:

"LEIS 10.927/91 E 11.262 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. SEGURO OBRIGATÓRIO CONTRA FURTO E ROUBO DE AUTOMÓVEIS. SHOPPING CENTERS, LOJAS DE DEPARTAMENTO, SUPERMERCADOS E EMPRESAS COM ESTACIONAMENTO PARA MAIS DE CINQÜENTA VEÍCULOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. O Município de São Paulo, ao editar as Leis l0.927/91 e 11.362/93, que instituíram a obrigatoriedade, no âmbito daquele Município, de cobertura de seguro contra furto e roubo de automóveis, para as empresas que operam área ou local destinados a estacionamentos, com número de vagas superior a cinqüenta veículos, ou que deles disponham, invadiu a competência para legislar sobre seguros, que é privativa da União, como dispõe o art. 22, VII, da Constituição Federal. 2. A competência constitucional dos Municípios de legislar sobre interesse local não tem o alcance de estabelecer normas que a própria Constituição, na repartição das competências, atribui à União ou aos Estados. O legislador constituinte, em matéria de legislação sobre seguros, sequer conferiu competência comum ou concorrente aos Estados ou aos Municípios. 3. Recurso provido." (STF - RE: 313060 SP, Relator: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 29/11/2005, Segunda Turma, Data de Publicação: DJ 24-02-2006 PP-000538 LEXSTF v. 28, n. 327, 2006, p. 226-230 RT v. 95, n. 851, 2006, p. 128-130) (grifos nossos).



Quanto à delimitação do alcance da expressão "normas gerais em matéria de licitação", a Suprema Corte brasileira tratou do tema, nos autos da ADI nº 3735/MS:

No arranjo de competências legislativas instituído pelo texto da CF/88, a responsabilidade pelo estabelecimento de normas gerais sobre licitações e contratos foi privativamente outorgada ao descortino da União (art. 22, XXVII). Esta privatividade, contudo, não elidiu a competência dos demais entes federativos para legislar sobre o tema. Na medida em que se limitou ao plano das "normas gerais", a própria regra de competência do art. 22, XXVII, da CF pressupôs a integração da disciplina jurídica da matéria pela edição de outras normas, "não gerais", a serem editadas pelos demais entes federativos, no desempenho das competências próprias que lhes cabem, seja com fundamento nos arts. 24 e 25, § 1º, da CF - no caso dos Estados-membros - ou no art. 30, II, da CF - no tocante aos Municípios. Isso quer dizer que, embora tenha sido capitulada como uma competência legislativa de exercício privativo da União, a disciplina geral de licitações e contratos não segue estritamente o mesmo regime jurídico que caracteriza as demais incumbências previstas no art. 22 da Constituição Federal, cuja transferência para os Estados somente é admitida mediante autorização formal de lei complementar, e mesmo assim, apenas, para o tratamento de questões específicas (art. 22, § único, da CF). (...) Esses argumentos tiveram sua coerência abonada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, como pode ser ilustrado pela síntese enunciada pelo Min. Ayres Britto em voto proferido na ADI 3059, cujo julgamento foi concluído em 9/4/15: (...) É de se questionar, então: as normas gerais de licitação e contratação, editadas pela União, têm por contraponto, no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, normas específicas ou normas suplementares? Resposta: a competência que assiste aos Estados e ao Distrito Federal, em matéria de licitação, é de natureza suplementar. Embora topograficamente inserida no art. 22 da Constituição Federal, a competência da União para legislar sobre licitação e contratação, em todas as modalidades, para as Administrações Públicas Diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios se limita à edição de normas gerais (inciso XXVII do art. 22 da CF), assim como a competência legislativa de todas as matérias referidas no art. 24 da Constituição (§ 1º do art. 24 da CF). (...) Marçal Justen Filho bem percebeu essa particularidade do inciso XXVII do art. 22 da Constituição Federal, in verbis : (...) Rigorosamente, a disciplina do art. 22, inc. XXVII, da CF/88 não produz maiores efeitos ou inovações na sistemática geral. A União dispõe de competência para editar normas gerais seja por força do referido art. 22, inc. XXVII, seja por efeito do art. 24. Existe a competência privativa dos entes federativos para editar normas especiais. A eventual omissão da União em editar normas gerais não pode ser um obstáculo ao exercício pelos demais entes federativos de suas competências. Assim, por exemplo, a eventual revogação da Lei nº 8.666, sem que fosse adotado outro diploma veiculador de normas gerais, não impediria que os demais entes federativos exercitassem competência legislativa plena. Não há dúvidas, portanto, de que o estatuto constitucional brasileiro reconhece em favor de seus Estados-membros autonomia para criar direito em matéria de licitações e contratos, o que independe de autorização formal da União. Todavia, esta autonomia não é incondicionada, devendo ser exercida apenas para a suplementação das normas gerais expedidas pela União, que, no caso, encontram-se previstas na Lei 8.666/93. (...) Para se validar, portanto, a suplementação oferecida pelas leis locais em adendo às normas gerais do ordenamento deve passar, pelo menos, por um teste constituído de duas etapas: (a) a identificação, em face do modelo nacional concretamente estabelecido, das normas gerais do sistema; e a (b) verificação da compatibilidade, direta e indireta, entre as normas gerais estabelecidas e as inovações fomentadas pelo direito local. 4. Pois bem. A lei ora atacada definitivamente não transpõe o teste proposto. Como se sabe, a competitividade é a pedra de toque dos procedimentos licitatórios. Ao valorizá-la, fomentando a disputa entre os interessados em contratar com o poder público, o ordenamento atende simultaneamente a dois outros interesses públicos de alta carga de relevância. De um lado, viabiliza que o Estado obtenha a melhor oferta possível, enquanto, de outro, garante o tratamento isonômico dos participantes. Esta visão, de crucial importância para o bom funcionamento dos processos licitatórios, está consagrada na literalidade do art. 37, XXI, da Constituição (...) A norma constitucional é mensageira de algumas noções importantes para o delineamento normativo das licitações e contratações da Administração Pública. Em primeiro plano, ela enfatiza a "igualdade de condições a todos os concorrentes" como um interesse público de primeira grandeza. Realmente, se a igualdade de condições na participação em processos licitatórios é uma garantia constitucional relevante, as restrições a esta proteção deveriam constar do programa de normas gerais. Isto levou Marçal Justen Filho a asseverar, com bom grau de convencimento, que os requisitos de participação em licitações estão compreendidos na categoria de normas gerais no sistema brasileiro: (...) De outro lado, é necessário ter presente que a competência legislativa dos Estados-membros para criar requisitos de participação em licitações não pode comprometer a competência federal para fazer o mesmo, pois esta última tem clara precedência (art. 22, XXVII). (...) É que somente a lei federal poderá, em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como objetivo estabelecer condições específicas, nomeadamente quando relacionadas a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local. (...) A autonomia dos Estados-membros, todavia, encerra-se por aí. A conformação legal mais imediata, primária ou de primeiro grau, do direito de participar de licitações foi confiada pela Constituição tão somente à União. Somente ela pode estabelecer limitar, em caráter geral, a amplitude da liberdade de acesso às licitações, porque requisitos desta natureza podem induzir a uma significativa restrição da competitividade dos procedimentos licitatórios. Quanto a este particular, portanto, o direito local só se legitima se estiver associado a um elemento peculiar do objeto a ser contratado. (grifos nossos).



Assim, assiste integral razão à douta Procuradoria de Justiça ao ponderar a inconstitucionalidade da legislação municipal aqui impugnada. Vejamos um trecho que seu irreparável parecer:

"Mais recentemente, o Supremo Tribunal Federal reiterou tal entendimento, firmando caber aos Estados e Municípios legislar sobre licitações de forma específica, complementando as normas gerais, de modo a adaptá-las às suas realidades. Contudo, como se infere, a contrario sensu, do julgamento do Ag.Reg. no Recurso Extraordinário 1.159.577/SC4 , não podem Estados e Municípios, por lei, criarem requisito adicional ao processo licitatório, sob pena de afronta à competência privativa da União para legislar sobre normas gerais em matéria de licitações (artigo 22, inciso XXVII, da Constituição da República). Nessa linha de orientação, ao tornar obrigatória a contratação de seguro-garantia de execução de contrato, em todos os contratos públicos de obras e de fornecimento de bens ou de serviços cujo valor seja igual ou superior ao limite mínimo previsto no artigo 22 inciso II (Tomada de Preços) da Lei Federal nº 8.666 de 21 de Junho de 1993 (Lei de Licitações), o legislador municipal alterou as disposições do art. 31 e, sobretudo, do § 1º do art. 56 da Lei n.º 8.666/93. Vale dizer, a Lei n.º 2.594/2018 inovou, de forma a estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. (...) Portanto, em que pese o salutar propósito de se buscar a salvaguarda da execução de contratos públicos, o legislador municipal, a pretexto de regular o seguro-garantia, imiscuiu-se em matéria normativa referente a normas gerais de licitação e contratação, extrapolando a competência prevista nos incisos I e II do art. 30 da CF/88. Evidente, portanto, a inconstitucionalidade da Lei n.º 2.594, de 09 de outubro de 2018, do município de Prata." (grifos nossos).



Esta Corte Mineira também assim já decidiu no julgamento da ADI nº 1.0000.18.097060-0/000 em caso extremamente semelhante:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA - LEI N.º 4.208/2018 - OBRIGATORIEDADE DE CONTRATAÇÃO DE SEGURO-GARANTIA NOS PROCEDIMENTOS DE LICITAÇÃO - NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTIGO 22, XXVII, DA CRFB - APARENTE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL POR OFENSA AOS ARTS. 6º, 15, § 1º, 165, § 1º E 173 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. É indevida a exigência legal de contratação de seguro-garantia como requisito para habilitação dos participantes nos procedimentos de licitação, por usurpar competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos, infringindo os princípios da separação, harmonia e independência dos poderes, além de configurar violação aos princípios da licitação, notadamente os da isonomia dos licitantes, da ampla competitividade e da seleção da proposta mais vantajosa. Presença do fumus boni iuris, ante o aparente vício de inconstitucionalidade material da Lei municipal n. 4208/2018, a teor do disposto nos arts. 6º, 15, § 1º, 165, § 1º e 173 da Constituição Mineira. Periculum in mora evidenciado pelo risco na manutenção dos efeitos da norma inconstitucional, o que configura a conveniência do sobrestamento de sua eficácia. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.18.097060- 0/000, Relator (a): Des.(a) Paulo Cézar Dias , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 13/02/2019, publicação da sumula em 20/02/2019) (grifos nossos).



Isto posto, em consonância com o parecer da douta Procuradoria de Justiça, JULGO PROCEDENTE A PRESENTE REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.594/2018, do Município de Prata, ratificando a medida cautelar anteriormente deferida, nos termos supra delineados.





DES. AFRÂNIO VILELA

DESEMBARGADOR AFRÂNIO VILELA (VOGAL):

VOTO DE CONVERGÊNCIA

In casu, acompanho o posicionamento adotado pela e. Relatora, Desembargadora Márcia Milanez, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.594/2018 de Prata, que dispõe sobre a regulamentação da aplicação do art. 55, V, e art. 56, II, ambos da Lei 8.666/1993, obrigando a utilização do seguro-garantia de execução de contratos públicos, denominado "seguro anticorrupção".

Para tanto, defende o autor que a norma ofende o disposto nos artigos 165, § 1º e 171, da CE, artigos 22, I, VII e XXVII, da CR/88, e dispositivos da Lei Federal 8.666/93.

Veja-se o teor da Lei Municipal objeto de análise:

"Lei Municipal 2.594/2018

Dispõe sobre a regulamentação no âmbito municipal da aplicação do artigo 55, inciso VI e artigo 56, inciso II, da Lei Federal 8.666/93, obrigando a utilização do seguro-garantia de execução de contratos públicos de obras e de fornecimento de bens ou de serviços, denominando essa modalidade e aplicação da lei, como seguro anticorrupção, e dá outras providências.

Art. 1º - É obrigatória a contratação de seguro-garantia de execução de contrato pelo tomador em favor do Município de Prata em todos os contratos públicos de obras e de fornecimento de bens ou de serviços cujo valor seja igual ou superior ao limite mínimo previsto no artigo 22 inciso II (Tomada de Preços) da Lei Federal nº 8.666 de 21 de Junho de 1993 (Lei de Licitações).

§ 1º - O contrato de seguro-garantia é de direito privado, sem prejuízo de se sujeitar a determinados pressupostos do regime jurídico de direito público, e terá suas diretrizes estabelecidas pela SUSEP.

§ 2º - Aplica-se subsidiariamente a esta Lei o Código Civil e o Decreto-Lei 73 de 1966.

Parágrafo único - Subordinam-se ao regime desta Lei todos os órgãos da Administração Pública direta e indireta, inclusive os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo Município, bem como órgãos do Poder Legislativo municipal quando pretenderem realizar as contratações ligadas à sua estrutura. [...]"

E o que se colhe é a inconstitucionalidade material da referida norma, ante a exigência legal de contratação de seguro-garantia como requisito para habilitação dos participantes nos procedimentos de licitação, mormente por se considerar que usurpa competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos, infringindo os princípios da separação, harmonia e independência dos poderes.

Extrai-se do dispositivo, pois, que o legislador municipal dispõe sobre normas gerais de licitação, para contrariar a lei infraconstitucional que diz respeito a Licitações e Contratos (Lei 8.666/93), matéria sobre a qual não poderia legislar por se tratar de competência privativa da União.

Diz o § 1º do art. 165 da CEMG:

"Art. 165 - Os Municípios do Estado de Minas Gerais integram a República Federativa do Brasil.

§ 1º - O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, organiza-se e rege-se por sua Lei Orgânica e demais leis que adotar, observados os princípios da Constituição da República e os desta Constituição."

A Constituição Federal, de sua vez, ao elencar as matérias de competência privativa da União para legislar, previu:

"Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...] XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)"

No mesmo sentido, manifestei-me no julgamento da ADI de numeração 1.0000.18.097060-0/000, cujo acórdão resta assim ementado:

"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA - LEI N.º 4.208/2018 - OBRIGATORIEDADE DE CONTRATAÇÃO DE SEGURO-GARANTIA NOS PROCEDIMENTOS DE LICITAÇÃO - NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTIGO 22, XXVII, DA CRFB - VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL POR OFENSA AOS ARTS. 6º, 15, § 1º, 165, § 1º E 173 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. É indevida a exigência legal de contratação de seguro-garantia como requisito para habilitação dos participantes nos procedimentos de licitação, por usurpar competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos, infringindo os princípios da separação, harmonia e independência dos poderes, além de configurar violação aos princípios da licitação, notadamente os da isonomia dos licitantes, da ampla competitividade e da seleção da proposta mais vantajosa. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.18.097060-0/000, Relator (a): Des.(a) Paulo Cézar Dias , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 23/07/2019, publicação da sumula em 01/08/2019)"

O Supremo Tribunal Federal também já se manifestou nesse sentido, verbis:

"RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEIS 10.927/91 E 11.262 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. SEGURO OBRIGATÓRIO CONTRA FURTO E ROUBO DE AUTOMÓVEIS. SHOPPING CENTERS, LOJAS DE DEPARTAMENTO, SUPERMERCADOS E EMPRESAS COM ESTACIONAMENTO PARA MAIS DE CINQÜENTA VEÍCULOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. O Município de São Paulo, ao editar as Leis 10.927/91 e 11.362/93, que instituíram a obrigatoriedade, no âmbito daquele Município, de cobertura de seguro contra furto e roubo de automóveis, para as empresas que operam área ou local destinados a estacionamentos, com número de vagas superior a cinquenta veículos, ou que deles disponham, invadiu a competência para legislar sobre seguros, que é privativa da União, como dispõe o art. 22, VII, da Constituição Federal. 2. A competência constitucional dos Municípios de legislar sobre interesse local não tem o alcance de estabelecer normas que a própria Constituição, na repartição das competências, atribui à União ou aos Estados. O legislador constituinte, em matéria de legislação sobre seguros, sequer conferiu competência comum ou concorrente aos Estados ou aos Municípios. 3. Recurso provido. (RE 313060, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, julgado em 29/11/2005, DJ 24-02-2006 PP-00051 EMENT VOL-02222-03 PP-00538 LEXSTF v. 28, n. 327, 2006, p. 226-230 RT v. 95, n. 851, 2006, p. 128-130)

Posto isso, acompanho o voto sufragado pela e. Relatora, Des. Márcia Milanez, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.594/2018 de Prata.

É como voto.

DES. ANTÔNIO CARLOS CRUVINEL - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDER MAROTTA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. GERALDO AUGUSTO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. CAETANO LEVI LOPES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AUDEBERT DELAGE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDGARD PENNA AMORIM - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MOREIRA DINIZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. PAULO CÉZAR DIAS - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDILSON OLÍMPIO FERNANDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ARMANDO FREIRE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. SALDANHA DA FONSECA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDERLEY PAIVA - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. ÁUREA BRASIL - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. MARIANGELA MEYER - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MOACYR LOBATO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AMORIM SIQUEIRA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ALEXANDRE SANTIAGO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDISON FEITAL LEITE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. RENATO DRESCH - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. GILSON SOARES LEMES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DÁRCIO LOPARDI MENDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. OTÁVIO DE ABREU PORTES - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA:"REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE"