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3 de Julho de 2022
  • 2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 3 anos

Detalhes da Jurisprudência

Processo

AC 10000190501080001 MG

Publicação

10/09/2019

Julgamento

5 de Setembro de 2019

Relator

Wagner Wilson
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Inteiro Teor



EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. IMÓVEL PÚBLICO. DOAÇÃO COM ENCARGO. INOBSERVÂNCIA DA FINALIDADE DO USO DO BEM. LESÃO AOS PRINCÍPIOS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INOBSERVÂNCIA DA BOA-FÉ OBJETIVA E DA FUNÇÃO SOCIAL DOS CONTRATOS. REVERSÃO DA PROPRIEDADE. POSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. - Nos termos dos arts. , LXIX, da CF/88 e 1º da Lei 12.016/09, conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade pública. - O interesse público motivador do ato administrativo de doação deve ser expressamente demonstrado, de forma a permitir o exame da legalidade, da finalidade e da moralidade do ato de transmissão da propriedade. - Para preservar o interesse público, ficam autorizadas a revogação da doação e a reversão da propriedade à Fazenda Pública na hipótese de descumprimento do encargo assumido pelo donatário ou de desvio da finalidade pretendida. - Ademais, ninguém deve beneficiar-se da própria torpeza, em autêntica violação aos princípios da boa-fé objetiva e da função social dos contratos.

APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0000.19.050108-0/001 - COMARCA DE JUIZ DE FORA - APELANTE (S): CARLOS ALBERTO BARRA PORTES - APELADO (A)(S): MUNICIPIO DE JUIZ DE FORA - INTERESSADO (S): SECRETÁRIO MUNICIPAL DE ATIVIDADES URBANAS

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, a 19ª CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO.

DES. WAGNER WILSON FERREIRA

RELATOR.





DES. WAGNER WILSON FERREIRA (RELATOR)



V O T O

Trata-se de recurso de apelação interposto por CARLOS ALBERTO BARRA PORTES em face de sentença proferida pelo juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública e Autarquias Municipais da Comarca de Juiz de Fora que, nos autos do Mandado de Segurança impetrado pelo apelante em desfavor de ato praticado pelo Secretário de Atividades Urbanas do Município de Juiz de Fora, denegou a segurança.

O apelante alega que cumpriu todos os encargos estipulados na Lei Municipal nº 6.231/1982 e alterações posteriores, sendo que a doação se efetivou em caráter permanente, definitivo e irreversível.

Afirma que a reversão da doação dos imóveis ao patrimônio do Município é manifestamente ilegal e inconstitucional.

Argumenta que a dissolução da sociedade, em 2002, ocorreu após o cumprimento de todos os encargos legais e que, como sócio liquidante tornou-se legítimo proprietário e possuidor dos imóveis.

Informa que, no ano de 2015, em parceria com Guilherme de Andrade Lima, sócio proprietário da Alcorp Construtora e Incorporadora Ltda., decidiu promover a demolição da construção existente nos imóveis doados, para construção de um edifício multifamiliar vertical.

Sustenta que em diversas oportunidades a Administração Pública do Município de Juiz de Fora reconheceu o cumprimento dos encargos legais e a impossibilidade de reversão da doação.

Destaca que o ato municipal de reversão da doação viola a coisa julgada, pois nos autos da Ação Civil Pública 0145.97.006795-8 em que se pleiteou a declaração da nulidade das Leis Municipais nº 6.477/1983 e 6.948/1986, com consequente anulação da doação dos imóveis, os pedidos iniciais foram julgados improcedentes.

Assevera que o direito da Administração Pública de revogar a doação está fulminado pelo decurso do prazo prescricional (art. 178, § 6º, I, do CC/1916 e art. 559 do CC/2002).

Requer o provimento do recurso, com a reforma da sentença e concessão da ordem.

Não há contrarrazões.

Parecer da PGJ no documento de ordem nº 45 pela manutenção da r. sentença.

É o relatório.

Decido.

Conheço do recurso, presentes os pressupostos de admissibilidade.

A irresignação do apelante não deve ser acolhida.

Na inicial deste Mandado de Segurança, o impetrante relatou que é sócio liquidante da SOCIEDADE PARA EXPANSÃO DO ENSINO SECUNDÁRIO COLÉGIO LUIS GAMA, a qual foi dissolvida em 2002, oportunidade em que se tornou proprietário de dois imóveis adquiridos, pela sociedade, por meio de doação realizada pelo Município de Juiz de Fora em 1982.

Informou que a doação se formalizou mediante a publicação da Lei Municipal nº 6.231/1982, a qual consignou determinados encargos a serem cumpridos pelo donatário, sob pena de reversão dos imóveis ao patrimônio da municipalidade.

Afirmou que a sociedade cumpriu todos os encargos legais estipulados, tornando a doação efetiva, permanente e irreversível.

Esclareceu que no ano de 2015 em parceria com a sociedade empresária ALCORP CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA. decidiu promover a demolição da área construída, para construção de edifício residencial, dando início ao processo administrativo nº 6.071/1983 (doc. ordem nº 8, 9 e 10).

Asseverou que, nos autos do processo administrativo, o Chefe do Departamento de Administração Patrimonial do Município de Juiz de Fora em parecer proferido em 30/11/2015 reconheceu o cumprimento dos encargos legais estabelecidos pela Lei Municipal nº 6.231/1982 e suas posteriores alterações.

Não obstante isso, a Procuradoria Geral do Município opinou no sentido de indeferir o projeto de demolição e posterior construção de edifício, visto que estaria em área do Município que anteriormente fora doada para uma sociedade de fins sociais e educacionais.

Narrou que após o parecer da Procuradoria Municipal o requerimento administrativo de demolição e construção foi indeferido e, ato contínuo, foi notificado para desocupar os imóveis no prazo de 15 (quinze) dias.

A magistrada singular denegou a segurança, ao argumento de ausência de direito líquido e certo do impetrante.

Pois bem.

Nos termos dos arts. , LXIX, da CF/88 e 1º da Lei 12.016/09, conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade pública.

O direito líquido e certo é aquele que se apresenta de forma manifesta em sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercido, sem qualquer condicionante, no momento da impetração do mandamus. Isso quer dizer que, para ser amparável por mandado de segurança, o direito há de estar pautado em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação.

No caso dos autos, o impetrante não provou ofensa a direito líquido e certo.

A lei municipal autorizadora da doação (Lei Municipal 6.231/82) estipulou no parágrafo único de seu artigo 1º que:



"A doação a que se refere este artigo, destina-se à construção de escolas da entidade donatária, com o intuito de atender alunos carentes dos Bairros adjacentes".



A respeito da doação de bens públicos, leciona José dos Santos Carvalho Filho:



"A administração pode fazer doação de bens públicos, mas tal possibilidade deve ser tida como excepcional e atender a interesse público cumpridamente demonstrado. Qualquer violação a tais pressupostos espelha conduta ilegal e dilapidatória do patrimônio público." (CARVALHO FILHO, José dos Santos - Manual de Direito Administrativo, 11ª ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2004, página 954).



O interesse público motivador do ato administrativo de doação deve ser expressamente demonstrado, de forma a permitir o exame da legalidade, da finalidade e da moralidade do ato de transmissão da propriedade.

Para preservar o interesse público, ficam autorizadas a revogação da doação e a reversão da propriedade à Fazenda Pública na hipótese de descumprimento do encargo assumido pelo donatário ou de desvio da finalidade pretendida.

A propósito:



"... a doação condicionada é feita para que o donatário utilize o imóvel para fins de interesse público; se deixar de haver essa utilização, o bem volta ao patrimônio do doador. A ideia evidente é a de manter o bem doado vinculado ao fim de interesse público que justificou a doação. Se deixar de atender a esse objetivo, o bem volta ao patrimônio público." (in Manual de Direito Administrativo, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, São Paulo: Editora Atlas, 12 ed., p. 303).



In casu, constata-se que a doação dos imóveis pelo Município de Juiz de Fora visava o fomento da educação, com a construção de escola para atender alunos carentes da região.

Em que pese a alegação de cumprimento dos encargos formais previstos na lei que autorizou a doação, o pedido do impetrante de demolição e posterior construção de edifício residencial torna flagrante o desvio da finalidade pública buscada pela doação dos terrenos.

É certo que a donatária conhecia as razões motivadoras do ato de doação e, ainda assim, deixou de atuar de maneira a preservar o interesse público optando por liquidar a sociedade com a consequente transmissão da propriedade a um dos sócios, que pretende realizar empreendimento imobiliário em área doada para fomento da educação.

A inobservância da finalidade do uso do bem público enseja a reversão da doação.

Em casos análogos ao dos autos já se decidiu:

"DIREITO ADMINISTRATIVO - AÇÃO ORDINÁRIA - NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO - INOCORRÊNCIA - IMÓVEL PÚBLICO - DOAÇÃO COM ENCARGO - INOBSERVÂNCIA DA FINALIDADE DO USO DO BEM - REVOGAÇÃO E REVERSÃO AO ACERVO PATRIMONIAL DO ENTE PÚBLICO - PEDIDOS JULGADOS PROCEDENTES - SENTENÇA MANTIDA.

1. Não há falar em carência de fundamentação e, consequentemente, em infração ao artigo 489 do CPC, uma vez que a sentença hostilizada analisou todos os argumentos trazidos pelas partes, atendendo de maneira inequívoca aos pressupostos de validade de forma e conteúdo.

2. Diante da regra do artigo 205 do Código Civil de 2002, deve ser aplicado o prazo decenal.

3. O fato de a donatária descumprir quaisquer das condições impostas quando da doação, desvirtua a verdadeira finalidade na utilização do imóvel, o que justifica a revogação do ato de doação com a reversão do imóvel ao patrimônio público." (TJMG - Apelação Cível 1.0180.15.006250-3/001, Relator (a): Des.(a) Elias Camilo, 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 23/05/2019, publicação da sumula em 28/05/2019)

"APELAÇÃO. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DA FINALIDADE DO USO DO BEM. DESCUMPRIMENTO DA CONDIÇÃO. REVERSÃO DO BEM DOADO. POSSIBILIDADE. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PROVIDO.

1. Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro,"... a doação condicionada é feita para que o donatário utilize o imóvel para fins de interesse público; se deixar de haver essa utilização, o bem volta ao patrimônio do doador. A idéia evidente é a de manter o bem doado vinculado ao fim de interesse público que justificou a doação. Se deixar de atender a esse objetivo, o bem volta ao patrimônio público."

2. Nesse viés, se o donatário, como no caso dos autos, deixou de cumprir a condição e a finalidade impostas pelo Município no ato da doação do imóvel, impedindo a municipalidade de dar ao imóvel a destinação que o bem da coletividade exige, evidencia-se o desvio de finalidade a justificar a reversão do imóvel ao patrimônio público. (TJMG - Apelação Cível 1.0702.16.022559-6/002, Relator (a): Des.(a) Lailson Braga Baeta Neves (JD Convocado), 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 07/05/2019, publicação da sumula em 17/05/2019)

"DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO - INOBSERVÂNCIA DA FINALIDADE DO USO DO BEM - REVERSÃO DO BEM DOADO - POSSIBILIDADE - SENTENÇA CONFIRMADA.

- Se o donatário deixou de atender às finalidades impostas pelo Município no ato da doação do imóvel, impedindo a municipalidade de dar ao imóvel a destinação que o bem da coletividade exige, evidencia-se o desvio de finalidade a justificar a reversão do imóvel ao patrimônio público."(TJMG - Apelação Cível 1.0137.06.000395-1/001, Relator (a): Des.(a) Eduardo Andrade, 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 13/02/2007, publicação da sumula em 02/03/2007)

É imperioso destacar que a reversão da doação não viola o instituto jurídico da coisa julgada, pois nos autos da Ação Civil Pública 0145.97.006795-8 em que se pleiteou a declaração da nulidade das Leis Municipais nº 6.477/1983 e 6.948/1986, com consequente anulação da doação dos imóveis, o fundamento utilizado pelo Ministério Público era o alegado descumprimento dos encargos previstos na legislação municipal no ano de 1997.

A discussão travada naquela época, portanto, era completamente diversa da questão tratada neste mandado de segurança, em que se discute a possibilidade da reversão da doação por desvio da finalidade pública pretendida pela Administração, em virtude da dissolução da sociedade de ensino e do pedido de demolição e construção de edifício residencial nos terrenos que foram objeto de doação.

Além disso, a finalidade que motivou o ato administrativo, qual seja, a construção de escola com o intuito de atender a população do Município, reveste-se do caráter de continuidade, tratando-se de evidente obrigação de trato continuado.

Assim, o reconhecimento de que a donatária cumprira com suas obrigações até o julgamento da ação civil pública em 1998 não enseja a conclusão de que estaria desonerada de suas obrigações de trato sucessivo.

É, aliás, o que dispôs expressamente o inciso I, do art. 505 do Código de Processo Civil:



"Art. 505. Nenhum juiz decidirá novamente as questões já decididas relativas à mesma lide, salvo:

I - se, tratando-se de relação jurídica de trato continuado, sobreveio modificação no estado de fato ou de direito, caso em que poderá a parte pedir a revisão do que foi estatuído na sentença;"



Devo esclarecer, ainda, que a reversão da doação não está fulminada pela prescrição.

Apesar da doação dos terrenos ter ocorrido na vigência do Código Civil de 1916, observo que o ato que ensejou a reversão da doação pela Administração Pública ocorreu no ano de 2015, quando o impetrante deu início ao processo administrativo nº 6.071/1983, para obter autorização para demolição e construção de edifício residencial nos terrenos anteriormente doados pelo Município.

Dessa forma, o prazo prescricional para a Administração Pública pleitear a reversão da doação, por desvio de finalidade, é o de 10 anos, previsto no art. 205, do Código Civil, sendo que seu termo inicial ocorreu com o requerimento administrativo de demolição, realizado pelo impetrante no ano de 2015.

O prazo anual de revogação da doação apenas se aplica em se tratando de revogação de doação por ingratidão, não se estendendo aos casos de revogação por inexecução do encargo.

Neste sentido:



"ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. BEM PÚBLICO. DOAÇÃO ENTRE ENTES PÚBLICOS. ENCARGO. DESCUMPRIMENTO. PRESCRIÇÃO. DECENAL. NATUREZA REAL. NULIDADE. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA.

1. Inexiste contrariedade ao art. 535 do CPC/1973 quando a Corte de origem decide clara e fundamentadamente todas as questões postas a seu exame. Ademais, não se deve confundir decisão contrária aos interesses da parte com ausência de prestação jurisdicional.

2. Nas ações de natureza real contra a Fazenda, o prazo prescricional é decenal.

3. Na revogação de doação por inexecução de encargo, aplica-se o prazo prescricional geral do regramento civil, não sendo aplicável o prazo anual da revogação de doação por ingratidão.

4. Recurso especial a que se nega provimento."(STJ REsp 1613414/PR, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/04/2018, DJe 25/04/2018)

"DIREITO ADMINISTRATIVO - AÇÃO ORDINÁRIA - NULIDADE DA SENTENÇA POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO - INOCORRÊNCIA - IMÓVEL PÚBLICO - DOAÇÃO COM ENCARGO - INOBSERVÂNCIA DA FINALIDADE DO USO DO BEM - REVOGAÇÃO E REVERSÃO AO ACERVO PATRIMONIAL DO ENTE PÚBLICO - PEDIDOS JULGADOS PROCEDENTES - SENTENÇA MANTIDA.

1. Não há falar em carência de fundamentação e, consequentemente, em infração ao artigo 489 do CPC, uma vez que a sentença hostilizada analisou todos os argumentos trazidos pelas partes, atendendo de maneira inequívoca aos pressupostos de validade de forma e conteúdo.

2. Diante da regra do artigo 205 do Código Civil de 2002, deve ser aplicado o prazo decenal.

3. O fato de a donatária descumprir quaisquer das condições impostas quando da doação, desvirtua a verdadeira finalidade na utilização do imóvel, o que justifica a revogação do ato de doação com a reversão do imóvel ao patrimônio público."(TJMG - Apelação Cível 1.0180.15.006250-3/001, Relator (a): Des.(a) Elias Camilo, 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 23/05/2019, publicação da sumula em 28/05/2019)

"REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. OUTORGA DE ESCRITURA. FINALIDADE PÚBLICA. BEM TRANSMITIDO AO PATRIMÔNIO PRIVADO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO DE ENCARGO. DOAÇÃO SIMPLES. REVERSÃO. DESCABIMENTO. RESTRIÇÃO À PROPRIEDADE. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

- A pretensão à revogação da doação por inexecução de encargo está sujeita ao prazo vintenário previsto no art. 177 do Código Civil de 1916, reduzido para 10 anos pelo Código de 2002, e tem início na data em que o doador teve ciência do descumprimento.

(...)

- O comportamento contratual desidioso do donatário quanto ao fiel cumprimento dos encargos implica, por força de lei, revogação da doação operada e, por consequência, reversão do bem doado ao patrimônio do doador ( parágrafo único, do artigo 1.181, do Código Civil de 1.916)"(TJMG - Ap Cível/Reex Necessário 1.0461.11.004644-2/001, Relator (a): Des.(a) Heloisa Combat , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/01/2016, publicação da sumula em 04/02/2016)

"AGRAVO DE INSTRUMENTO - REVERSÃO DE DOAÇÃO - INDÍCIOS DE INEXECUÇÃO DO ENCARGO - PRESCRIÇÃO - NÃO ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO - CONSTITUIÇÃO DO DONATÁRIO EM MORA - ESCOAMENTO DO PRAZO PRESCRICIONAL - NÃO RECONHECIMENTO, EM SEDE DE LIMINAR - CARÁTER ACAUTELATÓRIO - REQUISITOS PRESENTES - INDISPONIBILIDADE E INTERDIÇÃO DO BEM ATÉ O PROVIMENTO FINAL - PRETENSÃO DO DONATÁRIO DE ALIENAR O BEM DOADO - MANUTENÇÃO DA DECISÃO PRIMEVA. (...) 2. Prescreve em dez anos a pretensão à revogação de doação onerosa ( CC, art. 205), cujo termo a quo se dá a partir da mora do donatário.

(...)"(TJMG - Agravo de Instrumento-Cv 1.0024.12.019944-3/001, Relator (a): Des.(a) Áurea Brasil, 5ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 02/08/2012, publicação da sumula em 09/08/2012)

Ademais, ninguém deve beneficiar-se da própria torpeza, em autêntica violação aos princípios da boa-fé objetiva e da função social dos contratos.

A boa-fé objetiva, recepcionada pelos artigos 113 e 422 do CC/02, consiste em um mecanismo de interpretação do negócio jurídico, além de traduzir norma de conduta a ser observada pelas partes contratantes, que devem apresentar comportamento ético, de confiança e lealdade, a fim de manter o equilíbrio e a finalidade social do contrato:

"Art. 113. Os negócios jurídicos devem ser interpretados conforme a boa-fé e os usos do lugar de sua celebração."

"Art. 422. Os contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e boa-fé."



Com efeito, o princípio da boa-fé objetiva, além de possuir uma função na interpretação dos negócios, se apresenta como fonte de direitos e deveres e como limite ao exercício de direitos subjetivos, que não são absolutos.

In casu, o apelante, ignorando o interesse público motivador do ato administrativo de doação, valeu-se da transmissão da propriedade pública para obter vantagem pessoal, em detrimento do interesse que motivou a celebração do negócio.

Conforme já destaquei, a doação dos imóveis descritos na inicial se deu com o fim precípuo de fomento da educação, com a construção de escola para atender alunos carentes da região.

Assim, a demolição da instituição de ensino para construção de um edifício residencial viola o princípio da boa-fé objetiva e a finalidade pública orientadora do negócio jurídico em questão, bem como os princípios norteadores da atividade administrativa, em especial, o Princípio da Supremacia do Interesse Público.

Com efeito, não demonstrado o direito líquido e certo do apelante, dever ser mantida a sentença que denegou a segurança.



CONCLUSÃO:



Mediante o exposto, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO.

Custas pelo apelante, suspensa a exigibilidade em razão do benefício da justiça gratuita.

Sem honorários, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.



DES. BITENCOURT MARCONDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. LEITE PRAÇA - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA:"NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO"
Disponível em: https://tj-mg.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/755498034/apelacao-civel-ac-10000190501080001-mg/inteiro-teor-755498080

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