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1 de Junho de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça de Minas Gerais TJ-MG - Apelação Cível : AC 10000180107526002 MG - Inteiro Teor

Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 4 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
AC 10000180107526002 MG
Publicação
07/02/2020
Julgamento
2 de Fevereiro de 20
Relator
Ângela de Lourdes Rodrigues
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Inteiro Teor



EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA - SENTENÇA CONCESSIVA DA SEGURANÇA - DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO - ART. 14, § 1º, DA LEI 12.016/2009 - CABIMENTO - APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - PRELIMINARES - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO - OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - REJEIÇÃO - MÉRITO - MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE INDIVIDUAL PRIVADO REMUNERADO DE PASSAGEIROS - DECRETO Nº. 16.832/2018 - ESPÉCIE NORMATIVA ACESSÓRIA - PODER REGULAMENTAR - EXTRAPOLAÇÃO - ILEGALIDADE - DIREITO DE VEREADOR - PARTICIPAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO - PRESENÇA.

- A sentença que concede a segurança submete-se necessariamente ao duplo grau de jurisdição, nos moldes do art. 14, § 1º, da Lei de nº. 12.016/2009, cabendo o conhecimento da remessa necessária de ofício.

- A possibilidade de suspensão de atos normativos pela Casa Legislativa Municipal (art. 84, inciso XX, da Lei Orgânica do Município de Belo Horizonte) não mitiga ou afasta a competência do Judiciário em analisar suposta ilegalidade de Decreto emanado pelo Chefe do Executivo Municipal na via do mandado de segurança.

- A discussão a respeito da existência do direito líquido e certo envolve o campo meritório do 'writ', sendo inapropriada a sua análise em preliminar.

- A declaração de nulidade de Decreto após regular processo judicial não fere a autonomia relativa às competências tipicamente desempenhadas pelo Executivo ou pelo Legislativo.

- O mandado de segurança é o meio constitucional hábil a proteger direito individual ou coletivo, líquido e certo, não amparado por 'habeas corpus' ou 'habeas data', lesado ou ameaçado de lesão em virtude de ato ilegal ou com abuso de poder de autoridade, exigindo-se da parte impetrante prova pré-constituída do alegado direito líquido e certo, independentemente de dilação probatória.

- O Decreto é espécie de ato normativo derivado e de caráter acessório, o qual não pode inovar na ordem jurídica.

- Por meio do Decreto de nº. 16.832/2018 o Chefe do Executivo do Município de Belo Horizonte disciplinou o uso do sistema viário urbano do Município para a prestação de serviços de transporte individual privado remunerado de passageiros.

- O art. 11 - A da Lei Federal de nº. 13.640/2018 determina que compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros, o que deve ser estabelecido por meio de prévio processo legislativo de caráter dialético e democrático.

- Há exorbitância no tocante ao exercício do poder regulamentar na hipótese de serem impostas condicionantes e restrições por ato do Chefe Executivo de forma dissociada ao processo legislativo municipal.

- Configura-se violado o direito líquido e certo de Vereador quando o Executivo edita ato normativo que invade a esfera de competência da Câmara Municipal, impedindo a deflagração do devido processo legislativo.

APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0000.18.010752-6/002 - COMARCA DE BELO HORIZONTE - APELANTE (S): MUNICIPIO DE BELO HORIZONTE - APELADO (A)(S): GABRIEL SOUSA MARQUES DE AZEVEDO - INTERESSADO (S): PREFEITO DE BELO HORIZONTE

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, a 8ª CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em REJEITAR AS PRELIMINARES E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, EXAURIDA A REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA DE OFÍCIO.

DESA. ÂNGELA DE LOURDES RODRIGUES

RELATORA.





DESA. ÂNGELA DE LOURDES RODRIGUES (RELATORA)



V O T O

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE nos autos do 'Mandado de Segurança com pedido de liminar' impetrado por GABRIEL SOUSA MARQUES DE AZEVEDO, visando à reforma da sentença proferida pelo MM. Juízo da 2ª Vara de Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Belo Horizonte/MG (ordem 39), que concedeu a segurança e ratificou a liminar anteriormente deferida nos seguintes termos:

"[...] Assim, concedo a segurança pleiteada, e ratifico a liminar deferida e determino a anulação do decreto nº 16.832/2018, em razão da violação do processo legislativo que deveria ter sido observado.

Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 10, inciso I, da lei estadual nº 14.939/2003, e do artigo 25, da lei nº 12.016/2009.

Custas pelos impetrados, na forma da lei nº 14.939/2003.

Publique-se. Registre-se.

Intimem-se. Cumpra-se.

[...]".

Em suas razões recursais de ordem 41 sustenta o apelante, preliminarmente, que a via mandamental se revela inadequada, haja vista que a intenção real do impetrante/apelado era obter provimento jurisdicional que substituísse deliberação interna da Câmara Municipal.

Consigna que nos termos do art. 84, inciso XX, da Lei Orgânica Municipal que compete à Câmara Municipal e não apenas a um dos seus membros, sustar atos normativos emanados do Executivo que extrapolem o poder regulamentar.

Também em sede preliminar argumenta que o apelado não logrou êxito em demonstrar o alegado direito líquido e certo quanto à participação do processo legislativo, reiterando que o 'writ' foi utilizado como "manobra evidente para burlar a necessidade de deliberação da maioria dos membros da Câmara Municipal".

Assevera na seara preliminar que a sentença atacada culmina em indevida interferência do Judiciário em relação às atividades desenvolvidas pelo Legislativo e pelo Executivo, ofendendo o princípio da independência e separação entre os poderes.

No que concerne ao mérito, pontua a legalidade do Decreto Municipal nº 16.832/2018, conforme legislação que rege a matéria.

Enfatiza que "todas as determinações constantes do Decreto nº 16.832/18 encontram respaldo em leis previamente editadas pelo Município, não havendo qualquer extrapolação da atividade regulamentadora, atividade esta, ressalte-se, tipicamente administrativa".

Defende que a superveniência da Lei Federal de nº. 13.640, de 26 de março de 2018, confirma a competência e legitimidade do Município para disciplinar a temática relacionada ao transporte remunerado privado individual de passageiros.

Alega que "merece destaque a relevância e a conveniência de se resguardar, no âmbito do Município de Belo Horizonte, as principais condições em que o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros pode vir a ser prestado, considerados os parâmetros legais civis, comerciais, consumeristas, de segurança pública e de conformidade urbanística, aplicáveis à espécie".

Diz que "o escopo do Decreto é apenas e tão somente o de operacionalizar as normas legais vigentes e aplicáveis à espécie, de modo a possibilitar que a prestação desse importante serviço se dê de forma segura, justa, transparente e benéfica para a economia, o meio ambiente, para os motoristas e usuários do serviço".

Deste modo, pede o provimento do recurso a fim de que sejam acolhidas as questões preliminares arguidas e, não sendo este o caso, que a sentença seja reformada no mérito, com a consequente denegação da segurança.

Dispensado o preparo em relação à apelação interposta por ente público municipal, nos termos do art. 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil de 2015.

Apesar de intimado, o apelado não ofereceu contrarrazões.

O feito foi distribuído à minha relatoria por dependência em razão do julgamento do Agravo de Instrumento de nº. 1.0000.19.010752-6/001, sendo ordenada a remessa dos autos à douta Procuradoria - Geral de Justiça (despacho de ordem 52).

A PGJ ofereceu parecer à ordem 53, de lavra do ilustre Procurador de Justiça, Dr. Roberto Cerqueira Carvalhaes, opinando pela confirmação da sentença em remessa necessária, julgando-se prejudicado o apelo voluntário.

Após, os autos eletrônicos retornaram conclusos.

É o sucinto relatório.

Inicialmente, deve ser analisado se o feito comporta remessa necessária, tal como deduzido pela ilustre Procuradoria - Geral de Justiça.

- CABIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA

Examinando o teor da sentença prolatada neste feito vê-se que o MM. Juízo de Origem não fez constar a necessidade da remessa oficial.

Contudo, calha observar que a sentença que concede a segurança submete-se obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição, nos moldes do art. 14, § 1º, da Lei de nº. 12.016/2009, in verbis:

Art. 14. Da sentença, denegando ou concedendo o mandado, cabe apelação.

§ 1o Concedida a segurança, a sentença estará sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição.

De tal modo, CONHEÇO DE OFÍCIO DA REMESSA NECESSÁRIA.

Ressalte-se que a remessa necessária será analisada ao final, após o exame das teses desenvolvidas no bojo do recurso voluntário.



- DO RECURSO VOLUNTÁRIO

Conheço do recurso, já que satisfeitos todos os pressupostos de sua admissibilidade.

Aponte-se que o apelo será avaliado às luzes do Código de Processo Civil de 2015, que já vigorava quando da inserção da sentença nos autos eletrônicos.

Por conseguinte, procede-se à apreciação das questões preliminares suscitadas nas razões de apelação.

- PRELIMINAR: INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA

Assevera o apelante que é inadequada a utilização do mandado de segurança na hipótese em foco, já que a intenção do impetrante seria substituir deliberação interna da Câmara Municipal, ou seja, sobrepor-se a ato de natureza interna corporis.

E em que pese os fundamentos deduzidos pelo recorrente, vê-se que razão não lhe assiste neste ponto.

Cediço que é firme a compreensão de que o Judiciário não deve se imiscuir em atos que envolvam a mera interpretação de normas regimentais, os quais devem ser resolvidos na esfera exclusiva do Legislativo, tal como têm decidido o excelso Supremo Tribunal Federal: (MS 22183, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator (a) p/ Acórdão: Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 05/04/1995, DJ 12-12-1997 PP-65569 EMENT VOL-01895-02 PP-00184); (MS 33705 AgR, Relator (a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 03/03/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-056 DIVULG 28-03-2016 PUBLIC 29-03-2016).

Todavia e diferentemente do que argumenta o apelante constata-se que o caso concreto não corresponde à revisão judicial de atos de natureza interna corporis, tratando, na verdade, de alegada ilegalidade/inconstitucionalidade de Decreto exarado pelo Chefe do Executivo Municipal, bem como de suposta interferência indevida em prerrogativas de Vereador.

A propósito, oportuno salientar que o Decreto Municipal de nº. 16.832/2018 (ordem 10) foi alicerçado na regulamentação de dispositivos presentes na Lei Federal de nº 12.587/2012, mostrando-se viável que o Judiciário, após regular provocação, aprecie se houve exorbitância quanto ao exercício do poder regulamentar.

Noutro vértice, o art. 84, inciso XX, da Lei Orgânica do Município de Belo Horizonte (ordem 12) realmente prevê que compete à Câmara Municipal sustar os atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar, o que, inclusive, está em consonância com a competência outorgada pela Carta Maior ao Congresso Nacional (art. 49, inciso V, da CRFB/1988).

Contudo, importa frisar que a possibilidade de suspensão de atos normativos pela Casa Legislativa Municipal não mitiga ou afasta a competência do Judiciário em averiguar a regularidade do ato normativo questionado, ainda mais porque a lei não tem o condão de excluir da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça a direito por força de norma constitucional originária (art. , XXXV, da Constituição da República).

Portanto, inexiste a indevida substituição de funções destacada pelo apelante, mesmo porque a pretensão de anulação do Decreto Municipal de nº. 16.832/2018, segundo um juízo de legalidade, relaciona-se a uma das atribuições típicas do Judiciário.

Logo, com tais fundamentos, REJEITO a preliminar em comento.

- PRELIMINAR: AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO



Assevera o apelante que o recorrido não logrou êxito em demonstrar o seu direito líquido e certo à participação de processo legislativo, pois "se pretendesse o impetrante/apelado fazer adequado uso do seu direito de representação e participação no processo legislativo, admitindo apenas para argumentar a exorbitância do Decreto, deveria ter proposto a seus pares a sustação do ato impugnado, submetendo a proposição aos trâmites regimentais pertinentes e à deliberação por quem de direito".

Contudo, melhor sorte não assiste ao Município de Belo Horizonte neste ponto.

Isso porque conforme já abordado por ocasião do exame da preliminar antecedente, ainda que ocorresse a sustação do ato normativo pela Câmara Municipal não restaria fulminada a possibilidade de análise da legalidade do Decreto Municipal de nº. 16.832/2018

.

Outrossim, cabe esclarecer que a discussão a respeito da existência do direito líquido e certo defendido pela parte impetrante adentra a seara meritória do mandado de segurança, revelando-se descabida a sua análise em sede preliminar.

Tratando sobre tal temática, já se pronunciou esta egrégia 8ª Câmara Cível em caso no qual atuei como Relatora:

EMENTA: APELAÇÃO - MANDADO DE SEGURANÇA - INDEFERIMENTO DA INICIAL COM FUNDAMENTO NA NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA - IMPOSSIBILIDADE - QUESTÃO DE MÉRITO - APLICAÇÃO DA TEORIA DA CAUSA MADURA - ART. 1.013, § 3º, CPC/2015 - PROFESSORA DO MUNICÍPIO DE CAPUTIRA - LOTAÇÃO EM DUAS ESCOLAS DISTINTAS - DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS - DIREITO LÍQUIDO E CERTO E ILEGALIDADE NÃO EVIDENCIADAS - SEGURANÇA DENEGADA.

O mandado de segurança é o meio constitucional hábil a proteger direito individual ou coletivo, líquido e certo, não amparado por 'habeas corpus' ou 'habeas data', lesado ou ameaçado de lesão em virtude de ato ilegal ou com abuso de poder de autoridade, exigindo-se da parte impetrante prova pré-constituída do alegado direito líquido e certo, independentemente de dilação probatória.

A viabilidade do mandado de segurança está relacionada à possibilidade de provar o direito alegado e, não, a sua comprovação de fato, pois não se admite que a análise meritória do 'writ' seja feita quando do exame preliminar do seu cabimento. A ausência de provas do direito líquido e certo constitui análise de mérito que dá ensejo à denegação da segurança, inexistindo motivos que justifiquem a extinção do procedimento liminarmente. [...]

(TJMG - Apelação Cível 1.0003.17.000359-8/001, Relator (a): Des.(a) Ângela de Lourdes Rodrigues , 8ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 23/02/2018, publicação da sumula em 05/03/2018)

Portanto, às luzes do exposto, REJEITO a preliminar em questão.

- PRELIMINAR: OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES

Pondera a Municipalidade que a sentença atacada ofende o princípio da separação dos poderes, afetando a autonomia e harmonia entre os Poderes.

Inobstante, também sem razão.

Com efeito, o fato de a sentença hostilizada ter anulado o Decreto Municipal de nº. 16.832/2018 é insuficiente para, per si, afrontar a independência e harmonia entre os Poderes (art. 2º da CRFB/1988), pois, como dito anteriormente, a eventual declaração de nulidade de ato normativo após regular processo judicial não fere a autonomia relativa às competências tipicamente desempenhadas pelo Executivo ou pelo Legislativo.

De igual modo, verifica-se que a argumentação do impetrante no sentido de que a autoridade apontada como coatora ultrapassou os limites da sua atuação e vulnerou o exercício regular das prerrogativas inerentes à função do edil contorna o mérito do writ, não podendo se falar, a priori, em violação ao princípio da separação dos poderes.

Deste modo, em virtude de tais fundamentos, REJEITO a preliminar em testilha.

E não havendo questões prefaciais pendentes de enfrentamento, passa-se ao mérito recursal.

- MÉRITO

O mandado de segurança consiste em ação civil de rito sumário especial, previsto no art. , LXIX e LXX da Constituição Federal, tendo por objetivo a proteção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou pelo abuso de poder for uma autoridade pública.

Sobre o significado da expressão "direito líquido e certo", utilizada pela Constituição e pela Lei do Mandado de Segurança (Lei nº. 12.016/2009), segue o conceito de Hely Lopes Meirelles:

Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Editora Malheiros. 29ª edição. São Paulo, 2004. p. 688.)



Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, esclarece que:

Considera-se "líquido e certo" o direito, "independentemente da sua complexidade", quando os fatos a que se deva aplicá-lo sejam demonstráveis "de plano"; é dizer, quando independam de instrução probatória, sendo comprováveis, por documentação acostada quando da impetração da segurança ou, então, requisitada pelo juiz a instâncias do impetrante, se o documento necessário estiver em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo.

(DE MELLO. Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. Editora Malheiros. 25ª edição. São Paulo, 2007. p. 938).

Dessa forma, este instrumento processual é destinado às hipóteses em que o direito violado se apresenta induvidoso por meio de prova documental pré-constituída, sendo desnecessária a dilação probatória.

Por sua vez, o ato ilegal ou com abuso de poder é aquele praticado por autoridade e que afronta diretamente a Constituição Federal ou os atos normativos primários.

Traçadas tais diretrizes, a questão primordial a ser definida por esta Instância Revisora é se merece reforma a sentença que declarou a nulidade do ato normativo indicado na exordial.

Neste sentido, insurge-se o impetrante contra o Decreto Municipal de nº. 16.832/2018 (ordem 10), emanado pelo Prefeito de Belo Horizonte e que objetivou regulamentar o uso do sistema viário urbano do Município para a prestação de serviços de transporte individual privado remunerado de passageiros.

E após analisar as questões em debate, antecipa-se que a ilegalidade reconhecida na origem restou caracterizada.

Como é cediço a Constituição da República estabelece que é competência privativa da União legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, inciso XI), ao passo que compete aos Municípios tratarem sobre assuntos de interesse local (art. 30, inciso I).

Nesse viés, oportuno sinalizar que o Supremo Tribunal Federal fixou em sede de Repercussão Geral (Tema 967 - RE 1054110/SP) que a regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros pelos Municípios e pelo Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal.

A propósito, no precedente em questão a Corte Constitucional analisou a constitucionalidade de lei municipal que havia proibido o transporte individual remunerado de passageiros por motoristas cadastrados em aplicativos.

O aresto foi ementado da seguinte forma:

Ementa: Direito constitucional. Recurso Extraordinário. Repercussão Geral. Transporte individual remunerado de passageiros por aplicativo. livre iniciativa e livre concorrência. 1. Recurso Extraordinário com repercussão geral interposto contra acórdão que declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que proibiu o transporte individual remunerado de passageiros por motoristas cadastrados em aplicativos como Uber, Cabify e 99. 2. A questão constitucional suscitada no recurso diz respeito à licitude da atuação de motoristas privados cadastrados em plataformas de transporte compartilhado em mercado até então explorado por taxistas. 3. As normas que proíbam ou restrinjam de forma desproporcional o transporte privado individual de passageiros são inconstitucionais porque: (i) não há regra nem princípio constitucional que prescreva a exclusividade do modelo de táxi no mercado de transporte individual de passageiros; (ii) é contrário ao regime de livre iniciativa e de livre concorrência a criação de reservas de mercado em favor de atores econômicos já estabelecidos, com o propósito de afastar o impacto gerado pela inovação no setor; (iii) a possibilidade de intervenção do Estado na ordem econômica para preservar o mercado concorrencial e proteger o consumidor não pode contrariar ou esvaziar a livre iniciativa, a ponto de afetar seus elementos essenciais. Em um regime constitucional fundado na livre iniciativa, o legislador ordinário não tem ampla discricionariedade para suprimir espaços relevantes da iniciativa privada. 4. A admissão de uma modalidade de transporte individual submetida a uma menor intensidade de regulação, mas complementar ao serviço de táxi afirma-se como uma estratégia constitucionalmente adequada para acomodação da atividade inovadora no setor. Trata-se, afinal, de uma opção que: (i) privilegia a livre iniciativa e a livre concorrência; (ii) incentiva a inovação; (iii) tem impacto positivo sobre a mobilidade urbana e o meio ambiente; (iv) protege o consumidor; e (v) é apta a corrigir as ineficiências de um setor submetido historicamente a um monopólio "de fato". 5. A União Federal, no exercício de competência legislativa privativa para dispor sobre trânsito e transporte (CF/1988, art. 22, XI), estabeleceu diretrizes regulatórias para o transporte privado individual por aplicativo, cujas normas não incluem o controle de entrada e de preço. Em razão disso, a regulamentação e a fiscalização atribuídas aos municípios e ao Distrito Federal não podem contrariar o padrão regulatório estabelecido pelo legislador federal. 6. Recurso extraordinário desprovido, com a fixação das seguintes teses de julgamento: "1. A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência; e 2. No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI)".

(RE 1054110, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 09/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-194 DIVULG 05-09-2019 PUBLIC 06-09-2019)

Ao seu turno, o art. 170, parágrafo único, da CRFB/1988 prevê que "é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei".

Destarte, denota-se que a Carta Magna tem redação inequívoca no sentido de que as restrições quanto ao exercício de atividades econômicas dependem da existência de lei, o que se subsume à espécie normativa produzida nas correspondentes Casas Legislativas.

Por sua vez, importa frisar que os Decretos editados pelo Chefe do Executivo Municipal visam tão somente à regulamentar e possibilitar a execução fiel da norma legislativa regulada.

Com efeito, o Decreto é espécie de ato normativo derivado e de caráter acessório, o qual não pode inovar na ordem jurídica.

Discorrendo sobre a impossibilidade de o Poder Executivo restringir o conteúdo de disposições legais no exercício do seu poder regulamentar, a doutrina de Hely Lopes Meirelles, atualizada por José Emmanuel Burle Filho, assim esclarece:



O regulamento não é lei, embora a ela se assemelhe no conteúdo e poder normativo. Nem toda lei depende de regulamento para ser executada, mas toda e qualquer lei pode ser regulamentada se o Executivo julgar conveniente fazê-lo.

Sendo o regulamento, na hierarquia das normas, ato inferior à lei, não a pode contrariar, nem restringir ou ampliar suas disposições.

Só lhe cabe explicitar a lei, dentro dos limites por ela traçados, ou completá-la, fixando critérios técnicos e procedimentos necessários para sua aplicação.

Na omissão da lei, o regulamento supre a lacuna, até que o legislador complete os claros da legislação. Enquanto não o fizer, vige o regulamento, desde que não invada matéria reservada à lei.

(MEIRELLES, Hely Lopes; Burle Filho, José Emannuel - Direito administrativo brasileiro 42. ed. / atual. até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.2015. - São Paulo : Malheiros, 2016).

Sobre isso, assim já se pronunciou o colendo Superior Tribunal de Justiça em caso relatado pela eminente Ministra Nancy Andrighi:

"[...]

É sabido que o regulamento, categoria na qual o decreto está incluído, não pode alterar disposição legal, tampouco criar obrigações diversas daquelas previstas na lei a qual ele se refere. Com efeito,"só lhe cabe explicitar a lei, dentro dos limites por ela traçados, ou completá-la, fixando critérios técnicos e procedimentos necessários para sua aplicação"(Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 34ªed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 131). Isso porque sua finalidade precípua é completar a lei, especificar situações por ela previstas de forma genérica. Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello:"A precisão aportada pela norma regulamentar não se propõe a agregar nada além do que já era comportado pela lei, mas simplesmente inserir caracteres de exatidão, ao que se achava difuso na embalagem legal"(Curso de Direito Administrativo. 25ªed., São Paulo: Malheiros, 2008, p. 357). Assim, o decreto não pode inovar - as balizas estão todas na lei a ser regulamentada e devem ser observadas. Por outro lado, o exercício da atividade regulamentar comporta uma certa discricionariedade.

[...]."

(REsp 1151739/CE, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 14/11/2012, DJe 17/12/2012)

Lançadas estas breves digressões, denota-se que Decreto impugnado no writ foi editado com o intuito de regulamentar dispositivos da Lei que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei Federal de nº. 12.587/2012), in verbis:

DECRETO Nº 16.832, DE 23 DE JANEIRO DE 2018.

Dispõe sobre o uso do sistema viário urbano do Município para a prestação de serviços de transporte individual privado remunerado de passageiros.

O Prefeito de Belo Horizonte, no exercício da atribuição que lhe confere o inciso VII do art. 108 da Lei Orgânica e tendo em vista o disposto no art. 193 da Lei Orgânica, art. 2º da Lei nº 5.953, de 31 de julho de 1991, e inciso I do art. 18 da Lei Federal nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, DECRETA:

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

Art. 1º - Este decreto regulamenta a alínea a do inciso I, a alínea b do inciso II e a alínea b do inciso III do § 2º do art. 3º da Lei Federal nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, disciplinando o uso do sistema viário urbano do Município para a prestação de serviços de transporte individual privado remunerado de passageiros.

[...]

LEI FEDERAL DE Nº. 12.587/2012

Art. 3º O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município.

[...]

§ 2º Os serviços de transporte urbano são classificados:

I - quanto ao objeto:

a) de passageiros;

II - quanto à característica do serviço:

b) individual;

III - quanto à natureza do serviço:

b) privado.

Neste contexto, vislumbra-se que a norma federal regulamentada trata tão somente das classificações do serviço de transporte urbano (objeto, característica e natureza).

Por sua vez, o Decreto impugnado estabeleceu, dentre outras questões, a necessidade de autorização da BHTRANS para a prestação do serviço de transporte individual privado remunerado de passageiros (art. 4º) e a cobrança de preço público (art. 6º), confira-se:

TRANSPORTE INDIVIDUAL PRIVADO REMUNERADO DE PASSAGEIROS

Art. 4º - A autorização para utilização do sistema viário urbano do Município para a prestação de serviços de transporte individual privado remunerado de passageiros será outorgada ao Operador de Transporte Individual Remunerado - OTIR - autorizado pela Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte - BHTrans.

§ 1º - Para obter a autorização mencionada no caput, o interessado deverá comprovar o cumprimento dos seguintes requisitos:

I - ser pessoa jurídica que opera por meio de plataformas digitais com a finalidade de receber demanda de serviço de transporte individual privado remunerado solicitado por usuários e distribuir entre os prestadores do serviço;

II - possuir objeto social pertinente ao objeto da realização ou intermediação de serviços de transporte individual privado remunerado de passageiros;

III - possuir matriz ou filial no Município de Belo Horizonte;

IV - possuir regulamento operacional ou outros documentos normativos adotados na prestação dos serviços ofertados, respeitada a legislação vigente.

§ 2º - A prestação do serviço de que trata este artigo fica restrita às chamadas ou despachos realizados exclusivamente por meio das plataformas digitais dos operadores autorizados.

[...]

Art. 6º - A realização ou intermediação de serviços de transporte individual privado remunerado de passageiros implicará no pagamento de preço público, que poderá ser cobrado:

I - por veículo cadastrado;

II - pela utilização do sistema viário urbano, calculado de acordo com a distância percorrida na prestação do serviço pelos veículos cadastrados pelo OTIR.

§ 1º - O preço público será definido como instrumento regulatório destinado a controlar a utilização do sistema viário urbano do Município considerando as diretrizes definidas no art. 3º e o impacto urbano e ambiental.

§ 2º - A cobrança do preço público será feita sem prejuízo da incidência de tributação específica.

[...]".

Desta feita, constata-se que no Decreto Municipal em questão houve exorbitância do poder regulamentar, posto que as obrigações e limitações impostas não poderiam ser feitas por ato do Chefe Executivo, de forma dissociada ao processo legislativo municipal.

E tanto é assim que o uso do sistema viário urbano do Município para a prestação de serviços de transporte individual privado remunerado de passageiros foi objeto de Lei Municipal recentemente sancionada pelo Prefeito de Belo Horizonte (Lei nº. 11.185/2019), constando em seu art. 32 que"o disposto nesta lei será regulamentado pelo Poder Executivo".

E conquanto isso não seja capaz de culminar na perda superveniente do objeto do writ, mesmo porque houve a concessão de liminar para suspender os efeitos do Decreto Municipal de nº. 16.832/2018 (ordem 17), o fato é que a própria legislação municipal supracitada impõe que a regulamentação a ser definida pelo Executivo observe os limites da Lei Municipal de nº. 11.185/2019.

Prosseguindo no raciocínio, mostra-se inconsistente a tese recursal de que a superveniência da Lei Federal de nº. 13.640/2018 demonstraria a legitimidade do Decreto, já que:

I) a referida norma entrou em vigor em 26 de março de 2018, ou seja, há mais de 02 (dois) meses após a edição do Decreto Municipal de nº. 16.832/2018 (23 de janeiro de 2018). Logo, ante ao caráter acessório do Decreto, reputa-se inviável que ele extraia os fundamentos de validade de norma que, até então, sequer existia no ordenamento jurídico;

II) o próprio art. 11 - A da Lei Federal de nº. 13.640/2018 alicerça que"compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço de transporte remunerado privado individual de passageiros", o que, consequentemente, deve ser estabelecido por meio de prévio processo legislativo de caráter dialético e democrático.

Frente a tais circunstâncias, vislumbra-se que o Executivo Municipal editou Decreto que ultrapassa os limites legais, invadindo, assim, a competência conferida ao Legislativo Municipal por força constitucional (art. 30, inciso I c/c art. 170, parágrafo único da CRFB/1988).

Por conseguinte, resta evidente a violação ao direito líquido e certo do apelado, uma vez que, na condição de representante democraticamente eleito pelos cidadãos belo-horizontinos, foi tolhido de participar do devido processo legislativo no âmbito municipal.

No mesmo sentido, bem ponderou a douta PGJ:

[...]

A Lei 12.587/2012 atribuiu ao Município competência para regulamentar o transporte privado e individual dos passageiros, sendo que eventual restrição ao exercício de atividade econômica é matéria de reserva legal, nos termos do parágrafo único do art. 170 da CR. Acrescente-se que a Lei Federal 13.640/2018 dispõe, expressamente, acerca da competência dos Municípios para regulamentar o transporte particular e individual de passageiros.

O Poder Regulamentar Municipal guarda limites na Lei 13.640/2018 e na Constituição Federal, não podendo o ente municipal, via decreto, criar novas condições não previstas em lei, violando princípios constitucionais.

In casu, verifica-se que o Decreto nº 16.832/2018, do Município de Belo Horizonte, extrapola o Poder Regulamentar ao impor obrigações não existentes na lei (III - possuir matriz ou filial no Município de Belo Horizonte; IV - possuir regulamento operacional ou outros documentos normativos adotados na prestação dos serviços ofertados, respeitada a legislação vigente).

Desse modo, resta comprovada a usurpação pelo Poder Executivo de matéria de competência legislativa, violando, assim, o direito do vereador de participar do devido processo legislativo.

[...] (ordem 53).

Logo, com tais fundamentos, impõe-se o desprovimento do apelo.

Por derradeiro, no que concerne à remessa necessária percebe-se que a matéria já foi integralmente alcançada quando da análise do recurso voluntário, pelo que resta exaurida.

- CONCLUSÃO

Assim, diante do exposto, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO VOLUNTÁRIO, ficando EXAURIDA A REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA DE OFÍCIO.

Incabível a condenação em honorários advocatícios recursais em sede de mandado de segurança (art. 25 da Lei de nº. 12.016/2009).

Custas recursais pelo apelante, observada a isenção legal conferida pelo art. 10, inciso I, da Lei Estadual de nº. 14.939/2003.

É como voto.





DES. CARLOS ROBERTO DE FARIA - De acordo com o (a) Relator (a).

JD. CONVOCADO FÁBIO TORRES DE SOUSA - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA:"REJEITARAM AS PRELIMINARES E NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO, EXAURIDA A REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA DE OFÍCIO"
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