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24 de Novembro de 2020
2º Grau
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Tribunal de Justiça de Minas Gerais
há 5 meses
Detalhes da Jurisprudência
Processo
10000191496249000 MG
Publicação
07/07/2020
Julgamento
24 de Junho de 20
Relator
Amorim Siqueira
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Inteiro Teor



EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MUNICÍPIO DE PAINEIRAS - § 1º, DO ARTIGO 25; § 1º, DO ARTIGO 27; INCISO XIX DO ARTIGO 60; INCISO XVII DO ARTIGO 61 E ARTIGO 130, TODOS DA LEI ORGÂNICA DESSA MUNICIPALIDADE - NECESSIDADE DE ANTECEDENTE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA PARA CONCESSÃO DE USO DE BENS PÚBLICOS - FUMUS BONI IURIS - PRESENÇA - APARENTE VÍCIO MATERIAL DE INCONSTITUICIONALIDADE - CONVENIÊNCIA DA SUSPENSÃO DOS DISPOSITIVOS NORMATIVOS - ÓBICE AO EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA CONFERIDA AO PODER EXECUTIVO - CAUTELAR CONCEDIDA.

- Para a concessão de medida cautelar suspensiva do ato normativo impugnado, nos termos do artigo 10 da Lei n.º 9.868, é indispensável, como ocorre em procedimentos acautelatórios, a presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora.

- Diante da aparente inconstitucionalidade material da norma impugnada, a caracterizar o fumus boni iuris, e a existência de obstáculo à gestão do patrimônio público, pelo Poder Executivo, a evidenciar conveniência política na sua suspensão, deve ser deferida a medida cautelar postulada na inicial, de modo a sobrestar a produção dos efeitos normativos.

AÇÃO DIRETA INCONST Nº 1.0000.19.149624-9/000 - COMARCA DE ABAETÉ - REQUERENTE (S): PREFEITO MUN PAINEIRAS - REQUERIDO (A)(S): CÂMARA MUNICIPAL DE PAINEIRAS

A C Ó R D Ã O

Vistos etc., acorda, em Turma, o ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos, em < deferir a medida cautelar >.

DES. AMORIM SIQUEIRA

RELATOR.





DES. AMORIM SIQUEIRA (RELATOR)



V O T O

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Paineiras/MG em face do disposto no § 1º, do artigo 25; § 1º, do artigo 27; inciso XIX do artigo 60; inciso XVII do artigo 61 e artigo 130, todos da Lei Orgânica dessa municipalidade, promulgada em 6/1/1990.

Alega o Alcaide que referidas normas invadem competência do Poder Executivo, exigindo prévia autorização legislativa para a concessão de bens do Município, a despeito da existência de outros mecanismos de fiscalização da atividade administrativa, a exemplo da prestação de contas anual.

Diz que tais dispositivos padecem de inconstitucionalidade formal e material, violando ainda o princípio da independência e harmonia entre os Poderes.

Pleiteia a concessão de medida liminar, por estarem presentes os requisitos que autorizam a suspensão dos efeitos das normas impugnadas.

Pugna, ao final, pela procedência da representação, de modo a serem declarados inconstitucionais, à luz dos parâmetros normativos do artigo 6.º, parágrafo único; artigo 15; artigo 57, inciso II; artigo 172; artigo 173 e artigo 176 c/c artigo 62, todos da Constituição do Estado de Minas Gerais, o § 1º, do artigo 25; § 1º, do artigo 27; inciso XIX do artigo 60; inciso XVII do artigo 61 e artigo 130, todos da Lei Orgânica do Município de Paineiras/MG.

Certificou a COJUR/COPEQ, no documento constante do evento n.º 8, inexistir, em seus arquivos, pronunciamento deste Colegiado em relação às normas impugnadas.

O Presidente da Câmara Municipal de Paineiras manifestou-se, por meio da petição inserida no evento de n.º 13, afirmando ser constitucional o ato normativo impugnado, que a Lei Orgânica pode regulamentar a destinação dos bens públicos; que a restrição legislativa imposta ao Executivo configura mecanismo de controle externo, o que estaria inviabilizado com o acolhimento da representação, pugnando pelo indeferimento da medida cautelar.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça emitiu parecer (ordem n.º 14), no qual argui vício de representação, opinando, no mérito, pela rejeição do pleito cautelar.

Decido.

Inicialmente, o ilustre parquet manifesta vício de representação processual, relativo à ausência de assinatura do autor, Prefeito de Paineiras, na peça de ingresso, bem como de juntada, aos autos, de procuração com poderes específicos para o ajuizamento desta ADI.

Afigurando-se eiva sanável, determinei a intimação do requerente, para supri-lo, tendo ele atendido à ordem, por meio das peças constantes dos eventos n.º 22 e 23.

Passo, então, ao enfrentamento do pleito cautelar.

Sobre a Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade, dispõe o artigo 10 da Lei n.º 9.868/99:

"Art. 10. Salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Tribunal, observado o disposto no art. 22, após a audiência dos órgãos ou autoridades dos quais emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverão pronunciar-se no prazo de cinco dias."

Essa redação encontra-se reproduzida, em termos, no artigo 339, caput, do Regimento Interno deste TJMG:

"Art. 339. Salvo no período de recesso, a medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade será concedida por decisão da maioria absoluta dos membros do Órgão Especial, após audiência do órgão ou autoridade da qual emanou a lei ou ato normativo impugnado, que deverá pronunciar-se no prazo de cinco dias."

Para sua concessão é indispensável, como ocorre em procedimentos acautelatórios, a presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, lecionando, nesse aspecto, Humberto Theodoro Júnior:

"I - um dano potencial, um risco que corre o processo principal de não ser útil ao interesse demonstrado pela parte, em razão do periculum in mora, risco esse que deve ser objetivamente apurável;

II - a plausibilidade do direito substancial invocado por quem pretenda segurança, ou seja, fumus boni iuris." (in Curso de Direito Processual Civil, vol. II, 47.ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2012, pág. 514).

O Alcaide de Paineiras insurge-se, como dito, contra o disposto no § 1º, do artigo 25; § 1º, do artigo 27; inciso XIX do artigo 60; inciso XVII do artigo 61 e artigo 130, todos da Lei Orgânica dessa municipalidade, promulgada em 6/1/1990, na parte em que estabeleceram necessidade de antecedente autorização legislativa para a concessão de uso de bens públicos, apontando inconstitucionalidade material, por afronta ao princípio da separação dos poderes e também aos artigos 6.º, parágrafo único; 15; 57, inciso II; 172; 173 e 176 c/c 62, todos da Constituição do Estado de Minas Gerais, a evidenciar o fumus boni iuris.

O periculum in mora estaria caracterizado pela criação de obstáculos à atividade administrativa, engessando-a.

As normas em comento têm a seguinte redação:

Art. 25º- A alienação de bens municipais será sempre precedida de avaliação e observará os seguintes requisitos prévios.

(...)

Parágrafo 1o - O Município, preferentemente à venda de seus bens imóveis, outorga a concessão de direito de uso, mediante prévia autorização legislativa e concorrência;

(...)

Art. 27º - O uso de bens municipais, por terceiros, só poderá ser feito mediante concessão ou permissão a título precário e por tempo determinado, conforme o interesse público o exigir.

Parágrafo 1o - A concessão de uso dos bens públicos de uso especial e dominiciais dependerá de lei e concorrência e será feita mediante contrato, sob pena de nulidade imediata do ato, ouvida a Câmara Municipal.

(...)

Art. 60º - Compete à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, legislar sobre todas as matérias de interesse do Município, especialmente:

(...)

XIX - autorizar a concessão de direito real de uso de bens municipais;

(...)

Art. 61º - Compete privativamente à Câmara Municipal:

(...)

XVII - aprovar, previamente, a alienação ou a concessão de bens municipais;

(...)

Art. 130º - A permissão de serviço público a título precário, será outorgado por decreto do Prefeito, após edital de chamamento de interessados para escolha do melhor pretendente sendo que a concessão só será feita com autorização legislativa, mediante contrato, precedido de concorrência pública."(grifei)

Nota-se, no pertinente à impugnação formulada na exordial, que tais dispositivos, no caso de concessão de uso de bens públicos, impõem necessidade de prévia autorização legislativa.

Em uma análise perfunctória do ato em comento, verifico presentes os requisitos autorizadores da concessão da medida cautelar, notadamente o fumus boni iuris, com a finalidade de suspender os efeitos das normas impugnadas.

A propósito do tema ora em debate, a Constituição do Estado de Minas Gerais determina, no artigo 18, § 2º, inciso I, o seguinte:

"Art. 18 - A aquisição de bem imóvel, a título oneroso, depende de avaliação prévia e de autorização legislativa, exigida ainda, para a alienação, a licitação, salvo nos casos de permuta e doação, observada a lei.

(...)

§ 2º - O uso especial de bem patrimonial do Estado por terceiro será objeto, na forma da lei, de:

I - concessão, mediante contrato de direito público, remunerada ou gratuita, ou a título de direito real resolúvel; (...)"

Vê que, em relação à concessão a terceiros do uso de bens públicos, exige-se apenas formalização de contrato administrativo - em regra, precedido de licitação - não dependendo de antecente concordância do Poder Legislativo.

Por se tratar de interferência de um poder em outro, a CEMG explicitou claramente em qual situação isso ocorreria, a exemplo do disposto no caput do artigo 18, retro mencionado.

A ampliação constante dos dispositivos impugnados não guarda simetria com a Constituição, inobservando a vontade emanada do seu texto, ao impor restrição à atividade do Executivo, no exercício do controle externo e fiscalização dos atos desse Poder, o que acaba por violar, além do artigo 18, § 1º, da CEMG, o Princípio da Separação dos Poderes, insculpindo no artigo 6.º.

Tem-se, assim, em análise perfuntória da matéria, plausibilidade da tese de inconstitucionalidade material dessas normas.

Convém registrar que o Órgão assentou jurisprudência, em hipótese análoga, por meio do Enunciado n.º 32, de sua Súmula, com a seguinte redação:"Dispositivo de lei que impõe autorização legislativa para alienação de bens públicos móveis é incompatível com a Constituição Estadual, que não contém exigência nesse sentido."

Quanto ao perigo de dano, tenho me posicionado no sentido de que Diplomas vigentes por longo período, sem que fosse questionada sua validade, não evidenciariam esse requisito.

Contudo, tenho também ressalvado entendimento predominante no Supremo Tribunal Federal, quanto à possibilidade de substituição de tal pressuposto pelo de conveniência, externada no seguinte julgado:

"EMENTA: Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Resolução no 196, de 19.1.2005, editada pelo órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que alterou a destinação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registros. 2. Redução de parcela destinada ao Poder Executivo. 3. Violação aos arts. 98, § 2o (com a redação da Emenda no 45, de 2004), 167, VI e IX, todos da Constitução Federal. 4. Dispensa da oitiva do órgão responsável pela edição do ato, tendo em vista a urgência da matéria. 5. Plausibilidade jurídica do pedido. 6. Alegação de equívoco na interpretação que possibilita que o § 2o do art. 98 alcance os emolumentos extrajudiciais. 7. Matéria orçamentária e reserva legal: ofensa ao art. 167, VI e IX, tendo em vista a potencial invasão, pelo ato impugnado, de matéria reservada à lei. 8. Presença de sinal de bom direito e de periculum in mora. 9. Conveniência política na suspensão do ato. 10. Liminar deferida para o fim de suspender a vigência do ato."(ADI 3401 MC, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 03/02/2005, DJ 03-06-2005 PP-00004 EMENT VOL-02194-01 PP-00188 LEXSTF v. 27, n. 320, 2005, p. 42-66 RTJ VOL-00194-01 PP-00177)

Nesse sentido, é recomendável a suspensão dos dispositivos impugnados, pois aparentemente (i) violam o Princípio da Separação dos Poderes e da Simetria Concêntrica; (ii) impõem, ao Executivo, obrigação sem amparo normativo e (iii) dado o dinamismo da atuação administrativa, impedem o pleno exercício de atos de gestão, mitigando competência conferida a este Poder.

Nesse cingir, pela reunião dos pressupostos legais, entendo ser o caso de deferir a medida liminar.

Este Órgão Especial já deliberou sobre o tema, em casos similares ao dos autos:

"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE TURMALINA - ALIENAÇÃO DE BENS MÓVEIS CONDICIONADA À APROVAÇÃO LEGISLATIVA E CONCORRÊNCIA PÚBLICA - SUPOSTA OFENSA AO ART. 18, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - APARENTE VICIO DE INCONSTITUCIONALIDADE - CAUTELAR DEFERIDA. Lei Municipal que estabelecer a necessidade de prévia aprovação legislativa para a alienação de bens móveis pertencentes ao município, a princípio viola o princípio da simetria, visto que a Constituição Estadual não prevê tal condição. Demais disso, tal exigência afrontaria o princípio da separação de poderes, na medida em que cria óbice desarrazoado ao exercício da atividade administrativa, constituindo-se, pois, em desautorizada forma de controle de um Poder pelo outro. (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.18.114614-3/000, Relator (a): Des.(a) Paulo Cézar Dias , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 13/02/2019, publicação da sumula em 20/02/2019)

"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA CAUTELAR - PRESENÇA DOS REQUISITOS LEGAIS E ESPECIAIS - MUNICÍPIO DE MONTE FORMOSO. - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - AUTORIZACAO LEGISLATIVA PARA ALIENAÇÃO DE BENS MÓVEIS - INICIATIVA PARLAMENTAR. PERICULUM IN MORA E POSSÍVEL OFENSA À REGRA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - LIMINAR CONCEDIDA.

Presentes os pressupostos legais e especiais, concede-se liminar para suspender a aplicabilidade de norma impugnada até o julgamento final da ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar deferida." (TJMG - Ação Direta Inconst 1.0000.18.081941-9/000, Relator (a): Des.(a) Wanderley Paiva , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 13/02/2019, publicação da sumula em 20/02/2019)

Diante do exposto, DEFIRO A MEDIDA CAUTELAR POSTULADA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, suspendendo provisoriamente os efeitos do § 1º, do artigo 25; § 1º, do artigo 27; inciso XIX do artigo 60; inciso XVII do artigo 61 e artigo 130, todos da Lei Orgânica dessa municipalidade, na parte em que preveem a necessidade de autorização legislativa para a concessão de uso de bens público, até o julgamento da representação.



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DES. ALEXANDRE SANTIAGO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDISON FEITAL LEITE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. RENATO DRESCH - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. MÁRCIA MILANEZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ANTÔNIO CARLOS CRUVINEL - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDER MAROTTA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. GERALDO AUGUSTO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AUDEBERT DELAGE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. BELIZÁRIO DE LACERDA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDGARD PENNA AMORIM - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MOREIRA DINIZ - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. PAULO CÉZAR DIAS - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. EDILSON OLÍMPIO FERNANDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ARMANDO FREIRE - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. SALDANHA DA FONSECA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. AFRÂNIO VILELA - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. WANDERLEY PAIVA - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. ÁUREA BRASIL - De acordo com o (a) Relator (a).

DESA. MARIANGELA MEYER - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. MOACYR LOBATO - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. DÁRCIO LOPARDI MENDES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. OTÁVIO DE ABREU PORTES - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. NEWTON TEIXEIRA CARVALHO - De acordo com o (a) Relator (a).



SÚMULA: "DEFERIRAM A MEDIDA CAUTELAR"
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